三，應推行包括農地在內的整體集體土地產權制度改革，賦予農民完整的土地產權

十八屆三中全會《全面深化改革決定》第21條指出，要“賦予農民更多財產權利。保障農民集體經濟組織成員權利，積極發(fā)展農民股份合作，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權。”可以說，這句話是十八屆三中全會關于農村集體土地產權制度改革的核心所在，也是這屆全會《決定》可以流芳百世的主要依據(jù)所在。眾所周知，包括農民承包土地在內的集體土地是農村最大的一塊集體資產，賦予農民對集體資產股份的各種權利就必然意味著也要將農地的各種權利以股權方式賦予農民。什么叫賦予農民財產權？將農村集體土地完整的而不是部分的產權賦予農民才對呀。我們不能說，我只賦予你某種集體土地完整產權，某些土地只能賦予你部分產權。這種不全面的產權制度改革只會造成更多的矛盾和問題。

有人說，三中全會《決定》第20條只是賦予了農民承包地的各種權能，沒說承包地是可以股份化的集體資產，也沒說賦予農民承包地的各種權利，甚至還用這一條款來否定和阻擾對承包土地進行必要的土地產權制度改革。

其實，土地的承包經營權只是土地完整產權中的一部分，其它產權除了集體土地所有權外還包括第21條中所說的有關集體資產股份的那兩個很重要的有償退出權利和繼承權利等。這是經濟學上的一個常識，否認這一點顯然是不明智的。如果我們不是將承包土地如同集體建設用地那樣也納入集體土地產權制度改革范疇，而是刻意將承包土地撇除在集體資產股份化改革之外，那么我們的集體土地產權制度改革就是不完整的，也是不可能成功的。如果我們滿足于并局限于在所謂的土地承包權而不是承包地的完整產權上做文章，那就等于在螺螄殼里做道場，是沒有出路的。而且，這種有限改革既不能促進農民工遷徙定居城鎮(zhèn)，也不能有效地促進農地的規(guī)模化經營，甚至還會對國家長期的糧食安全戰(zhàn)略的實施產生極為不利的影響。不僅如此，長期將土地的承包經營權與土地所有權人為分離不僅與法理不合，還會埋下很多潛在法律糾紛的根子。

比如，與國有土地只有一個政府作為其所有權行使人不同，集體土地的所有權行使人數(shù)以十萬計。我們在推出承包土地流轉政策時大多是越俎代庖，從未征求過集體土地所有權行使人的意見，也基本無視他們的法定權利。現(xiàn)在也許還好辦，因為現(xiàn)在農村的所謂集體大多是虛置的，很少是組成法人的，而且市場經濟下的財產權利意識在基層干部中普遍淡薄。隨著集體資產產權制度改革不斷深入，集體土地所有權行使人亦將逐步法人化，組建為各種類型的合作社或公司，土地所隱含的巨大的市場價值也會不斷顯現(xiàn)出來。可以想見，在不遠的將來，即承包土地流轉若干年后，如果屆時各地的集體土地所有權行使人，即這些組建起來的各種類型的合作社和公司的市場經濟下的土地財產意識覺醒過來時，它們必然會向所有權屬于自己的那些流轉土地的租賃方主張并申索自己的權利。那時將會產生多少法律糾紛來？誰也無法預料。但如果政府通過頒行一些政策壓制它們的權利申索，這又會產生一個新的問題：法理何在呢？不是要讓市場在資源配置中起決定性作用嗎？那為什么土地所有權人不能主張和申索自己的權利呢？

屆時，類似于這樣的法律問題還會出現(xiàn)很多。比如今后農民們也許會問：同為集體土地，為何集體建設用地可以與國有土地同價同權上市交易，而自己的承包地和宅基地卻不能？為何土地承包經營權只允許流轉而不將其完整產權賦予我們以讓我們能夠有償退出？這些政策規(guī)定合理嗎？我也會問：如果承包地和宅基地不能市場化，那農民又將如何才能徹底擺脫土地羈絆有尊嚴地遷徙并定居城鎮(zhèn)呢？或者說，我們鼓吹和提倡了那么多年的人的城鎮(zhèn)化又何時才能實現(xiàn)呢？

時下中國的城鎮(zhèn)化已經發(fā)展到了這樣一個階段，數(shù)億長期在城鎮(zhèn)打工并生活的農民工及其家庭如果在今后幾年內仍然不能很快融入城市的話，中國的城鄉(xiāng)差距和貧富差距就會日益擴大，而以擴大內需為導向的經濟轉型就不可能實現(xiàn)，依舊依賴投資和出口的中國經濟必將受到嚴重的打擊，社會也將出現(xiàn)大的動蕩。什么叫人的城鎮(zhèn)化？人的城鎮(zhèn)化必須也只能基于廣大農民經濟和社會地位的提高，即土地財產權向他們的回歸。僅僅依靠放松戶籍管制以及政府擴大公共服務范圍都肯定是不行的。因此在進行農村集體土地產權制度改革時，我們絕不能過于拘泥于意識形態(tài)的束縛，不敢在承包地產權制度改革上越雷池一步，否則我們將錯過最佳的改革時機。