作者：中國社會科學院工業經濟研究所區域經濟室主任、研究員，中國社會科學院西部發展研究中心主任 葉振宇

優化重大生產力布局是治國方略的空間安排，也是處理好區域發展公平和效率的關鍵舉措。既有研究認為，重大生產力布局是推動國民經濟發展的重要手段，在新發展階段具有新的內涵特征。優化重大生產力布局，既要破解制約生產力發展的體制機制障礙，又要立足國家戰略全局，強化發展位勢。在實踐中，優化重大生產力布局的關鍵在于推進重大項目的優化布局，要遵循均衡協調、保障戰略安全、發揮優勢、優化要素組合等原則。但也有學者認為，建設創新型地域綜合體是現階段優化重大生產力布局的主要抓手，以此保障國家戰略安全。當前，隨著國內外形勢變化，我國必須遵循發展規律，積極、主動、科學、有序地優化重大生產力布局，使產業布局、人口分布、基礎設施建設、資源環境承載能力等多個方面能夠相互匹配、相互促進，加快形成優勢互補、高質量發展的區域經濟布局，維護國家安全和社會穩定。

優化重大生產力布局的背景和意義

改革開放以前，我國將生產力布局視為計劃經濟時期國民經濟建設的重點工作，借鑒吸收蘇聯產業布局的理論思想和研究方法。在那個時期，生產力布局一般被理解為中央或地方政府為落實國家或地方發展的戰略意圖，而通過有形之手對經濟活動進行的空間部署。改革開放以來，隨著市場在資源配置中起著越來越重要的作用，市場力量逐漸成為生產力布局和優化調整的重要力量，特別是對于一般性的產業布局甚至發揮著決定性作用，但不能否定政府引導生產力合理布局的積極作用。

歷史經驗表明，重大生產力布局一般是對國家發展與安全具有基礎性、全局性、戰略性影響的產業發展、基礎設施建設、能源資源開發、科技創新等活動的空間安排。一般而言，從部門類型看，重大生產力布局主要包括關系國家安全的重點產業、影響國計民生的關鍵行業、全國性的基礎設施網絡、戰略性礦產資源開發利用、大型能源生產和供應體系、戰略性科技基礎設施與前沿性重大科學計劃等領域空間分布。從布局形態看，重大生產力布局可以分為點狀分布型、軸線分布型、網絡分布型、立體分布型等。針對不同類型的重大生產力布局，政府與市場在其中的作用具有明顯差異，有時呈現“一事一議”的特點，需靈活處理。

優化重大生產力布局是時代的需要。經過改革開放40多年的發展，當前我國所處的發展階段、條件和環境都已發生顯著的變化，現有生產力布局不能滿足實現強國建設、民族復興的戰略全局需要，也難以應對世界百年未有之大變局。從發展階段看，我國已穩居世界第二大經濟體，2024年人均國內生產總值達到95749元，為中等偏上收入國家。然而，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，2035年基本實現社會主義現代化目標迫切需要進一步全面深化改革。從發展條件看，我國傳統經濟發展方式難以為繼，亟需通過創新驅動實現經濟發展系統升級和動能轉換。人口、土地、資本等傳統要素出現結構性、轉折性變化，數據等新興要素進入經濟系統且發揮著日益重要的作用；同時，人工智能、大數據、云計算、量子技術等新興技術孕育出豐富多樣的應用場景，使得產業體系有機會實現重塑和質變。從發展環境看，我國面臨嚴峻復雜的國內外環境。國內區域城鄉發展差距比較明顯，區域分化、產業外流、內需不振、預期轉弱等多重因素相互疊加、共同影響經濟社會高質量發展；體制改革不到位容易導致周期性產能過剩和重復建設問題。同時，我國面臨逆全球化勢頭加劇、發達國家“再工業化”等多重挑戰。上述這些問題和挑戰，客觀上要求我國加快優化重大生產力布局。

現階段，優化重大生產力布局對推動中國式現代化至關重要。一是有利于加快構建新發展格局。優化重大生產力布局的重要任務之一，就是謀劃建設促進要素自由流動和產業鏈供應鏈高效銜接的基礎設施。這不僅能夠夯實經濟社會高質量發展的基礎，還能夠加快打通國內大循環堵點。二是有利于提升產業鏈供應鏈安全穩定性。隨著國家戰略腹地規劃建設、關鍵產業備份的重點項目落地，一些關系國家安全的產業鏈供應鏈能夠在一定區域范圍實現運轉，且在確保發生極端情況下實現穩產保供的任務。三是有利于加快推動現代化產業體系建設。重大生產力更多是以產業或基礎設施的形式呈現，其建設將直接帶動相關產業發展，同時改善產業發展環境，優化區域產業結構。四是有利于促進區域協調發展。優化重大生產力布局能夠逐步改變長期以來形成的生產力布局不平衡不協調的狀況，這不僅能夠激發各地區充分發揮互補優勢、深化區域協作，還能夠為欠發達地區經濟發展創造條件，進而縮小區域發展差距。可見，優化重大生產力布局是促進經濟社會高質量發展的重要手段，也是新發展階段推進中國式現代化的有效途徑。

優化重大生產力布局的基本邏輯

解放和發展生產力是社會主義的根本任務，優化重大生產力布局是落實這個根本任務的具體行動之一?，F階段優化重大生產力布局是生產力發展到一定歷史階段的產物，是促進經濟社會高質量發展的需要，也是落實國家戰略的選擇。

從歷史邏輯看，我國生產力發展在動態調整中實現相對平衡布局。新中國成立初期，我國國民經濟發展面臨著生產力水平較低、沿海與內地發展不平衡等問題。為盡快解決這種不合理的生產力布局問題，我國經過不懈努力順利完成社會主義改造，且在1953年以后，國家增加對內地項目投資，特別是“一五”時期在蘇聯援建下規劃建設“156項工程”，逐漸改變內地生產力規模小、水平低的狀況，也奠定了中西部和東北的工業化基礎。此后，隨著國際形勢急速變化，“三線建設”作為抵御和防范外部勢力的重要戰略付諸實施，帶動一批工業企業、高校、科研機構以及大量人才西遷。這種高度計劃性的重大生產力布局調整，進一步強化內地的工業化能力，催生了十堰、綿陽、寶雞等一批當時新興的工業城市。改革開放以來，隨著中國特色社會主義市場經濟體制的建立，重大生產力布局再次出現新一輪的大范圍調整，沿海與內地之間相對平衡的狀態又一次被打破。我國沿海地區抓住對外開放的重大機遇，大規模承接新一輪的國際產業轉移，從中獲得巨大的國內勞動力紅利和經濟全球化紅利，于是全國生產力布局再次出現東強西弱、南強北弱的格局，中西部和東北地區的經濟地位相對弱化。進入新世紀以來，隨著西部大開發、中部地區崛起等重大戰略的實施，中西部承接國內外產業轉移，國內區域發展差距逐漸縮小。新時代以來，我國部分外向型產業在國際金融危機沖擊、國際貿易保護主義興起、國內勞動力成本快速上漲等諸多因素的影響下出現萎縮或外遷的勢頭；逆全球化勢頭興起、地緣政治風險上升等不確定性因素累積，特別是面臨個別西方國家對我國貿易、技術、投資的限制與制裁，我國關鍵產業的產業鏈、供應鏈的韌性和安全面臨巨大的威脅，統籌發展和安全成為現階段優化重大生產力布局的重要遵循。同時，隨著2035年基本實現社會主義現代化目標的臨近，實施新一輪的重大生產力布局優化調整對于完善區域高質量發展格局、縮小區域發展差距都具有明顯的促進作用。

從理論邏輯看，優化重大生產力布局是深化區域分工、強化規模經濟優勢的內在要求。理論上，生產力布局是市場機制對要素資源配置起著決定性作用的空間表現，政府更多地解決生產力布局帶來的環境污染等負外部性問題或產業惡性競爭、重復建設等問題。改革開放以來，我國生產力布局之所以能夠迅速出現再次調整，重要原因之一是沿海地區在改革開放的有利條件下，更易融入國際市場和充分利用充足、低成本的勞動力，進而形成快速集聚的規模經濟優勢。而且，交通、通信等基礎設施網絡建設大幅降低要素和產品跨地區流動的成本，為急速增長的國內市場需求推動生產力再布局創造現實條件。進入新世紀以來，中西部內陸開放優勢逐漸顯現和增強，對外通道建設降低區域對外開放成本，使得中西部地區具備承接國內外產業轉移的便利條件。但是，我國東部地區仍然具有先發、較強的規模經濟優勢，在市場機制下能夠形成循環累積的強化效應，不易被打破。重大生產力布局通常是中央政府著眼于全局的戰略謀劃，是從國家發展需要出發，統籌考慮到項目布局建設的條件、可能性等因素的具體安排。三峽工程、西氣東輸、西電東送、南水北調、青藏鐵路、東數西算等工程，都是改革開放以來實施的重大生產力布局建設項目，有效改善區域發展條件，帶動相關地區加快發展。這些項目投資建設不僅需要很大的資金量，還需要多個部門和地區的協同配合，單純依靠市場力量難以完成，一般企業不具備單獨承擔此類項目建設的能力。因此，諸如此類的重大項目往往由中央政府組織協調，發揮中國特色社會主義制度優勢，動員和集中大量人力、物力和財力推進項目建設，借助政府優勢彌補市場力量的失靈。當然，還有一些重大生產力布局項目，是在政府規劃下由眾多企業共同負責建設和運營。比如，在東數西算工程實施過程中，有一大批企業在西部地區建設大數據中心、云計算中心等新型基礎設施，且呈現出明顯的規模經濟優勢。

從實踐邏輯看，我國經濟社會高質量發展迫切需要加快優化重大生產力布局。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視新型城鎮化工作，明確提出以人為核心、以提高質量為導向的新型城鎮化戰略，出現京津冀、長三角、粵港澳大灣區世界級城市群和成渝、長江中游、關中、山東半島、中原、海峽西岸等區域性城市群，也形成多個以中心城市為核心的現代化都市圈。城市群一體化發展和都市圈同城化發展都顯現出強大的集聚效率優勢，打破區域分割，縮短城際距離，吸引大規模要素和產業集聚，推動重大生產力布局朝著多極化、均衡化、網絡化方向調整。隨著空間結構優化調整，我國產業發展的空間形態、組織形態和社會形態都發生顯著變化，既表現為產業結構轉變，先進制造業和現代服務業的比重上升，又表現為產業向城市群或都市圈集聚，逐漸形成融合為一體發展的區域性產業體系。進一步，我國新型城鎮化的空間組織體系隨著現代化基礎設施網絡形成而呈現高效節約發展，國家鐵路網、高速公路網、電網、水網、石油和天然氣管網、通信網等重大基礎設施網絡基本建成，極大促進人民群眾生活、工業企業生產、要素和商品流通，也大幅降低要素信息的溝通流通成本，提高全國經濟運行效率，而每個重大基礎設施網絡建設都是重大生產力布局的具體實踐。此外，隨著戰略資源、戰略科技等關系國家未來發展與安全的領域日益受到重視，能源和礦產資源基地、國家綜合性科學中心、大科學裝置等重點項目建設都是國家戰略意圖的具體落實，是國家重大生產力布局的具體體現。為適應新形勢新要求，中央研究出臺有關規劃和政策，旨在推動重大生產力布局優化調整，其目的在于更加注重經濟節約、高效便捷，更加注重韌性安全、自主可控，進一步夯實經濟社會高質量發展的“底座”。

優化重大生產力布局的重點方向

面對現階段我國社會主要矛盾發生轉化和中國式現代化建設的任務目標，優化重大生產力布局要遵循發展規律，不能脫離基本國情，更為重要的是找到正確的實現路徑。

以先進制造業集群發展為著力點，培育一批具有國際競爭優勢的產業。先進制造業集群是以具有創新優勢和產業競爭優勢的集群為核心的重大生產力布局，是我國實體經濟的優勢力量。隨著中央有關部門評定公布了一批國家先進制造業集群，各地可以將已被認定的國家先進制造業集群和已有一定基礎、擬申報的制造業創新集群作為載體，把影響產業集群長遠發展的制約因素作為攻堅突破的重點，圍繞制造業集群發展的基礎研究、創新平臺、園區載體、技能人才培養、展示展銷、物流倉儲、社會中介等眾多領域進行整體謀劃、系統安排。中央和地方政府可以將這些待評定的產業集群，作為梯度培育發展國家先進制造業集群的對象，比照國家先進制造業集群的政策酌情予以支持，統籌安排財政科技投入、技術改造資金、專業人才培養計劃等政策資源，用于支持先進制造業集群發展，提升產業集群創新能力、協作能力、產業鏈供應鏈自主可控能力，引導高校、科研院所、行業協會、金融機構、科技服務中介等機構參與發展先進制造業集群，加強產業鏈供應鏈的日常監測。無論是已被認定的國家先進制造業集群，還是各地的制造業創新集群，都可以借鑒國內外先進經驗，因地制宜探索產業集群治理機制，發揮龍頭企業的帶動作用，引導集群自治自律，推動創新型產業集群高質量發展。

以綜合性國家科學中心建設為著力點，加快構建新型國家創新體系。綜合性國家科學中心是以國家戰略科技力量為核心的重大生產力布局，北京懷柔、上海張江、粵港澳大灣區、安徽合肥等地已被批準建設綜合性國家科學中心，這些地方集聚了全國相當比重的科教資源和產業資源，是國家創新體系建設的關鍵支點。當前，推進綜合性國家科學中心建設要樹立“一盤棋”思想，進行總體謀劃，既要功能分工、各展所長，又要注重協作發展，統籌推進教育科技人才體制機制一體改革，強化基礎研究與應用研究有機結合，促進科技創新與產業創新融合發展。綜合性國家科學中心要圍繞前沿科學進展和國家戰略需求，通過集聚領軍人才、建設大科學裝置、布局國家重點實驗室、探索新型產學研合作機制、加強國際交流合作等途徑建成世界一流的科學前沿陣地。各地應把綜合性國家科學中心作為科技創新的重要源頭，集中各方面資金加大科技投入，實施力度更大、范圍更廣的科技創新體制改革，讓廣大科技工作者在自由寬松的環境中從事科學研究工作。同時，在有條件的情況下，可以引導科技企業有償使用大科學裝置，促進企業更好融入到科技創新引領產業創新的鏈條之中。

以重要能源礦產資源基地建設為著力點，強化能源轉型和戰略礦產資源優勢。能源安全和戰略礦產資源供給安全是國家戰略安全的重要方面，也是重大生產力布局必須考慮的重點領域?？陀^上，我國能源資源分布不均，主要集中分布在西南、西北、東北等地區，電力、油氣等能源需要從能源富集地區大規模調配至能源匱乏地區使用，以保障國民經濟發展的日常需要。隨著能源轉型步伐全面加快，內蒙古、甘肅、新疆等地要加快建設國家清潔能源基地，充分利用沙漠、戈壁、荒漠等空曠土地的風光資源，建設大型風光發電場。同時，通過工程技術創新、體制創新、承接高載能產業轉移等方式，積極解決電力消納和外送的問題，國家電網企業可以根據經濟社會發展全面綠色轉型的需要，規劃建設一些特高壓電力輸送通道，把西部地區的“綠電”更多地輸送至東部地區消化使用，緩解東部地區電力負荷重、降碳壓力大的問題。在重要的戰略性礦產資源領域，鎵、鍺、銻、超硬材料等戰略資源要進行統一開發，下游產品出口也要進行有效管控，包頭、贛州等稀土資源比較集中的地區，應加快規劃建設戰略性資源儲備基地，資源加工能力較強的企業可實施商業性收儲，軍民兩用材料可全面列入國家出口管制清單。

以國家戰略腹地建設為著力點，推動關鍵產業備份。關鍵產業備份是重大生產力布局的關鍵領域，也是推動國家戰略腹地建設的出發點。面對復雜的國際政治經濟形勢，高端芯片、工業軟件、精密儀器、高端裝備等領域都受到沖擊，以美國為首的個別西方國家，極有可能在特定時間節點對我國實施出口限制或禁運。在這樣的背景下，我國有必要在成渝、關中、長江中游等中西部重點地區規劃建設一批國家戰略腹地，一些重點行業原則上有序實施產業備份基地建設。產業備份要在既有產業基礎上補鏈強鏈延鏈，進而構建配套完善、自主可控的完整產業鏈，不必重復建設一些成熟的產線，減少無效的投資。中央企業或地方國企要落實國家戰略意圖，在產業備份中發揮應有作用。當然，建設國家戰略腹地要更好發揮市場在資源配置中的決定性作用，政府在規劃設計、項目融資、要素供給、政府采購等方面應發揮統籌協調作用，應研究、編制列入產業備份目錄的重點產業的技術工藝、生產設備、標準、技術路線等全景圖，組織有關力量對未能自主可控領域進行專項攻關，力爭全產業鏈實現技術工藝、標準、生產設備的自主。

以因地制宜發展新質生產力為著力點，培育高質量發展新動能。綜合考慮到各?。ㄊ小^）發展的基礎和條件，可以將有關省份劃分為創新引領型、產業升級型、資源轉化型和生態促進型四種類型地區。創新引領型地區一般是創新資源優勢突出、創新能力較強的省份，側重于培育壯大一批能夠達到世界先進水平的新興產業和未來產業。產業升級型地區一般是創新資源優勢明顯、產業體量大的省份，側重于利用新技術改造優勢傳統產業，促進產業升級形成更大體量的新質生產力。資源轉化型地區一般是能源礦產資源豐富、資源性產業占比較大的省份，側重于把能源優勢轉化為數據優勢、算力優勢。生態促進型地區一般是生態資源豐富、生態功能突出的省份，側重于借助數字技術、生物技術等新技術將生態優勢轉化為產業優勢，發展生態休閑服務業、低碳環保等產業。

以加強基礎設施網絡建設為著力點，構建國內統一大市場的堅實骨架。我國已建成比較發達的現代基礎設施網絡，但網絡堵點盲點多、運行機制不暢等問題還比較突出，在滿足經濟社會高質量發展的要求方面還存在一定差距。而加強基礎設施網絡建設的關鍵在于：一方面，中央要安排專項資金，吸引一些社會資本共同參與投資，加快推進國家水網、油氣管網、空天信息網、城際軌道交通網等領域建設，且針對人口和產業分布特點合理布局。另一方面，隨著新一輪科技革命和產業變革進入產業化應用的活躍期，我國經濟發展迫切需要國家互聯網、通信、電力等基礎設施網絡加快實施擴容提質增效的升級，以滿足人工智能驅動型新業態的需求。比如，大模型訓練新增的用電需求、智能駕駛技術應用的低延時需求等。而且，越來越多的家庭或個人用戶希望寬帶網絡能夠滿足高體驗感的需求，許多企業有更高的意愿利用天然氣替代煤炭使用，這些市場需求需要相應的基礎設施網絡實施擴面升級，既要擴大網絡覆蓋范圍，提高用戶的可及性、便利性，又要確定科學、合理的價格水平。

優化重大生產力布局的保障措施

針對當前我國重大生產力布局存在的問題，考慮未來發展需要和可能情況，既要從高質量發展大局出發，又要居安思危、未雨綢繆，強化政策精準供給，使重大生產力布局優化更好服務于中國式現代化建設。

促進區域重大戰略融合貫通。發揮京廣、京滬、滬深等重要現代化綜合交通走廊作用，促進京津冀、長三角、粵港澳大灣區等重點區域創新要素自由流動和產業鏈創新鏈高效互動。支持長江、黃河沿線省份積極探索上下游生態環境協同治理保護的市場化新機制新模式，推廣示范先進經驗做法，通過要素流動、產業協作、基礎設施互聯互通等途徑形成縱深合作的高質量發展帶，大力推進成渝、長江中游、山東半島、鄭（州）洛（陽）西（安）等重點區域一體化、高質量發展。支持內蒙古、山西、山東、遼寧融入京津冀協同發展戰略，從而在更大區域范圍帶動區域協同發展。支持海南、廣西、湖南、江西融入粵港澳大灣區，促進粵港澳大灣區向周邊地區輻射。

因地制宜利用新技術新模式賦能產業轉型升級。產業大省要抓住數字技術對產業體系重塑的機遇，推進傳統產業數字化改造提升，探索發展產業布局新形態。人口大省要抓住人口資源優勢，以場景創新為突破口，實施主題場景招商驅動，大力引進頭部企業落戶，打造基于主題場景產業鏈群。能源大省要利用低成本的電力資源優勢建設大數據中心、超算中心等新型基礎設施，把電力優勢轉化為數據優勢和算力優勢，圍繞數據產業鏈招商，培育發展數字經濟與人工智能新業態。生態大省要通過數字技術和新模式推進生態資源深度開發，把生態資源變為線上數據資源，發展全域沉浸式、全天候的文旅新業態。

規劃發展“面向2035年的產業生態圈”。以城市群為依托，堅持高端化、特色化、集群化發展方向，加強對各城市群優勢產業的識別和梳理，支持每個城市群發展3個左右世界級先進制造業集群，培育發展大中小企業協作、產學研用結合、產業鏈與創新鏈深度融合的產業生態圈。推動產業集群數字化轉型，依托集群頭部企業、工業互聯網企業或行業協會牽頭投資建設產業集群大腦，構建數字孿生的產業生態圈。針對城市群或都市圈創新需求，鼓勵成立行業中介組織和新型研發機構，構建有利于產業生態圈發展的集群治理機制。聚焦先進制造業集群，定期發布制造業應用場景計劃，吸引企業參與場景研發設計和市場開拓，以場景創新推動城市群產業鏈創新鏈協作。

推動實施一批重大項目投資。中央有關部門要針對城際鐵路網、關鍵產業備份等領域建設的重大項目進行科學論證，堅持政府與市場共投共享的原則，按照成熟一批、推出一批、建設一批，及時面向社會公開重大項目投資，根據項目的性質和投資收益吸引合適條件的企業參與投資。針對大科學裝置等基礎性、公益性的重大項目投資，中央和地方財政要共同出資建設，從超長期特別國債中安排專項資金進行投資。針對涉及國家安全、高度敏感的重大項目投資，中央財政出資投資，中央企業成立獨資公司負責承建和運營。建立重大項目建設推進機制，實施項目審批“綠色通道”制度。

推動促進產業布局優化調整的體制機制創新。引導東部產業向中西部和東北地區集群化、規?；㈡湕l化轉移，鼓勵東部與中部、西部、東北共同設立產業協作的“飛地園區”，探索共商共建共管共享的合作發展模式，充分發揮優勢平臺型園區開發企業推動產業區際協作作用，由其對合作的產業園區進行品牌化、連鎖式、市場化托管。按照“中央備案、省級統籌、協議落實”的原則，推動跨省合作的產業轉移項目利益共享，探索屬地征收、交足中央、余留可轉的稅收分享機制，建立屬地統計核算、兩地分享的機制，使產業轉出地在合作協議有效期內能夠分享產業轉移項目的稅收收益和增加值數。糾正地方壓減、整治和清理傳統產業的簡單做法，對低效的“僵尸企業”全面摸排，依法推動其市場出清。

【注：本文系國家社會科學基金重點項目“新時代中國區域協調發展的階段效果評價研究”（項目編號：23AGL043）的階段性成果；中國社會科學院學科建設“登峰戰略”資助計劃（項目編號：DF2023ZD24）資助的成果】