中國城市可持續發展的壓力與挑戰

應對氣候變化是引發可持續發展問題的核心問題，而目前全球的行動主要通過減少碳排放來削弱氣候變化的態勢。[10]中國政府對全球的承諾是到2030年左右實現中國碳排放達峰。盡管根據相關學者預測，在相對樂觀的條件下，中國可以完成這一目標，但仍然存在風險[11]。雖然中國并沒有承諾2050年在1990年的基礎上削減50%，但這一指標仍然可以作為重要參考。英國《斯特恩報告》（Stern Review, 2008）預測，為完成2050年全球范圍內的碳減排目標，需要實現年人均2噸二氧化碳排放的目標[12]。這一目標并非無稽之談，而是考慮到2050年全球人口和經濟增長后的結果。這意味著，按照目前中國城市的年人均二氧化碳排放量，中國城市可能需要減少80%甚至更多的人均排放量，這會造成巨大的經濟發展壓力，面對全球城市發展競爭的同時，留給中國的時間大約只有20年。對比部分中國城市碳排放達峰所需的時間（見表1），低碳試點城市尚需要5到10年的時間才能完成達峰，非試點城市（如唐山），甚至尚未在十二五時期制定達峰方案。因此，可能對于大多數中國城市，在實現發展的同時達成碳排放達峰目標和全球碳減排的目標頗具壓力。

雖然《斯特恩報告》提供的是一個平均數，但依然具有相當參考意義。碳排放在很大程度上受到經濟發展質量的影響，即經濟發展是否依賴高耗能與高排放的產業。在經濟發展的同時，減少對于能源和資源的消耗與排放，將對我國環境保護、人民健康水平，乃至國家經濟競爭力和國家戰略安全起到積極作用。隨著中國的強大以及與世界交往不斷深入，中國肩負起更多國際責任，實現這些目標對于中國國際形象與自身利益大有裨益。由于城市在能源和資源消耗、碳排放問題上舉足輕重，因此中國城市的相關表現值得關注。傳統上，關注集中于與城市規劃息息相關的工業領域、建筑領域和交通領域。但即使是在開始實施國土空間規劃的今天，中國城市也需要制定專項規劃來實現城市發展對工業、建筑和交通的要求。而專項規劃與城市總體規劃的契合程度有時不盡如人意。城市居民作為一種相對不確定的影響因素，其生活行為對城市在可持續發展領域的表現也十分重要，有時甚至會構成不利影響。例如，《濟南市城市總體規劃（2011～2020）》顯示，濟南將著力發展東部、西部兩個新城區，而到2020年，中心城區的面積將擴大幾乎一倍；而青島的城市形態正在逐漸由半島型發展為環灣型的城市。[13]表2顯示，在“十二五”期間，濟南-青島新建城區的變化導致私人汽車數量的快速增長。這一結果雖不是城市規劃單一因素導致，但在中國快速城市化的今天，追求城市擴張的規劃方案可能在未來對濟南和青島在城市可持續發展建設的道路上制造更多困難。

面對這樣的壓力，中國在城市尺度上采取了一些行動。自2008年開始，部分城市在世界自然基金會（WWF）、英國戰略方案基金（SPF）、能源基金會（Energy Foundation）、中國住建部、中國社會科學院等國際組織、政府機構、科研機構幫助下開展相關探索工作[14]，并分別于2010年、2013年和2017年開展了三批低碳試點城市項目。作為相對直接應對全球可持續發展問題的項目，中國城市在城市形態、公共交通、產業結構、能源結構、綠色建筑、節能減排等多個領域開展工作。但由于項目開始于“十二五”期間，這些領域的工作只處于由零散行動轉為系統工作的轉變過程中，而“十三五”期間加入試點的城市仍然需要時間進行相關籌備，可見中國城市仍將面對可持續發展的壓力。

通過文獻研究中的統計資料和國內外學者的代表性觀點[15]以及專家訪談等方式，本文總結了在城市可持續發展領域可能遇到的挑戰，主要表現為以下方面。

不可持續的城市化模式。1990年至2010年，中國城市人口增長了八倍，而建成區面積僅僅增長了近四倍[16]。人口密度過高導致對城市資源的消耗超過了城市自然資源、社會資源承載力。這種城市高速發展帶來的問題越來越多，如水污染、空氣污染、城市蔓延等。

缺乏對城市可持續發展的重視。根據對第一批和第二批低碳試點城市節能減排目標的統計（如圖2），即使是試點城市也更傾向于設定一個與國家目標相近的目標，而不是真正能夠體現示范性和先進性的目標，這一方面由于相關準備不足，另一方面也是城市更重視短期經濟發展利益導致。經濟呈現下行壓力加大時，為了維持城市發展速度，對城市長遠規劃發展的態度變得不那么積極，從而影響中國的城市可持續發展建設。