作者：全國人大代表、民進中央經濟委員會主任、清華大學政治經濟學研究中心教授、主任　蔡繼明

據媒體報道，土地管理法修改已列入十二屆全國人大常委會立法規劃。就該法的修改，筆者有幾個觀點，和讀者分享。

現行的土地管理法禁止農村集體建設用地（特別是宅基地）進入市場，規定任何單位和個人搞建設，必須申請使用國有建設用地，以至于地方政府任意擴大公益性征地范圍，獨家壟斷了城市建設用地的供給，從而一方面促使地方政府過度依賴土地財政，工業用地粗放使用，城市住宅用地供不應求，地價飆升從而引起房價居高不下，阻礙了農民工進城落戶的市民化進程，另一方面剝奪了農民平等參與工業化城市化的權利，堵塞了農民獲得土地財產收益的渠道，并造成大量宅基地閑置、“空心村”頻現。不僅如此，對農村集體土地（包括城中村）和城市住宅（包括小產權房）的強征強拆，還激化了農村與城市、居民與政府之間的矛盾，導致土地征收拆遷領域的群體事件時有發生。

土地管理法的修改，一是應按照憲法第十條的規定，把政府征地行為嚴格限定在公共利益范圍。要全面落實《中共中央、國務院關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》，合理界定征收征用適用的公共利益范圍，不將公共利益擴大化，進一步明確補償的范圍、形式和標準，給予被征收征用者公平合理補償。對于非公共利益用地，由城鄉統一的建設用地市場提供，為此要按照中共十八屆三中全會的決定，允許農村集體經營性建設用地在符合規劃和用途管制的前提下與國有建設用地平等入市、同權同價。

二是應按照物權法第十二章和第十三章的規定，賦予農村集體建設用地以及宅基地使用權完整的用益物權能，包括出租、轉讓、抵押、擔保和繼承等各項權能，并根據《中共中央、國務院關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》，對農村集體土地產權（包括宅基地使用權）與國有土地產權給予同等保護。

筆者認為，首先，將土地管理法第二條第三款“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”修改為“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予公平合理補償”。

其次，將土地管理法第八條“城市市區的土地屬于國家所有。”修改為“原城市市區的土地屬于國家所有，新增城市市區的土地中屬于非公共利益需要的，可以屬于農民集體所有”。

有關公共利益需要的規定，可參照《國有土地上房屋征收與補償條例》。也可以用排除法，明確列出屬于公共利益的商業利益需要（如商品住宅建設、工業及園區建設、金融、商業、娛樂、體育、文化等產業和服務業等）的土地不得由政府征收、征用或收回使用權。

再次，將土地管理法第四十三條“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”修改為：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，如果是出于非公共利益的需要，可以在符合城鄉統一規劃的前提下，通過市場交易獲得農村集體土地使用權和城市國有土地使用權（包括國有土地使用權轉讓）”。