地方債務飛速增長與首提“地方財政赤字”

從1979年至2015年，在長達37年的時間里，中國財政只在1981、1985、2007三個年份略有盈余，其余年份赤字額逐年增加。在改革開放后的這一段時期內，中央開始放棄“既無內債，又無外債”的財政政策，發行內債。

同時，“建設財政”思路的盛行導致政府支出急劇擴大，不僅產生了中央政府債務，地方政府債務也開始出現。由于公共設施建設耗資大、回報較小且回報期長，作為公共品提供者的地方政府不得不應對財政支出日益增加的窘境。理論上，地方政府只能通過舉債和稅收的形式來維持支出。但由于稅收需要立法規定，對民眾的影響較大，所以發債是一種比較易于接受的彌補政府財政赤字的方式。可是1995年實施的預算法，明確禁止地方政府發債，也不允許地方列赤字。所以，如何彌補財政赤字，考驗了地方政府的智慧。

盡管舊預算法并不允許地方舉債，但是地方政府債務還是通過各種形式繞道存在著。1993年4月，中國第一只城投債——浦東建設債券在上海誕生，期限2年，發行總額5億元，連續發行10年，極大地緩解了地方政府的財政壓力。此后，各地政府紛紛效仿成立城投公司，而地方政府債務也由此水漲船高。

2008年金融危機爆發后，我國推出“4萬億投資計劃”，但其中有一半以上的支出需要地方政府配套承擔，致使地方財政更加捉襟見肘。為了支持地方融資，中央默許了地方融資平臺的存在，并在2009年3月央行、銀監會出臺的《關于進一歩加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》中規定“支持符合條件的地方成立投融資平臺，發行企業債、中票等融資工具”。通過國債渠道代發地方政府債券，致使地方政府債務快速增長。

作為對地方債務水平居高不下且逐年增長的回應，“地方財政赤字”表述不僅首次出現在2015年“兩會”的政府工作報告中，也首次出現在當年的政府預算報告中。我國實施了20年不允許地方各級預算列赤字的規定退出歷史。