社保全覆蓋與有效控制支出

孫守紀

社會保障是現代國家的一項重要社會經濟制度，是社會進步和文明的重要標志。近年來，福利制度和債務危機的關系引起了社會各界的廣泛關注。2013年7月，美國底特律市宣布破產，這是美國迄今為止規模最大的城市破產案。雖然導致破產的原因眾多，但是該市公務員養老醫療福利計劃產生的巨額債務無疑是最重要的原因之一。

完善社會保障制度的過程中，既要考慮民眾的社會保障需求，也要考慮國家經濟發展的承受能力，避免社會保障制度過度福利化。

繳費型社會保障計劃和非繳費型社會保障計劃，兩者既要嚴格區分又要相互配合。比如，社會保險是典型的繳費型計劃，而社會救助、社會福利是典型的非繳費型計劃。在享受待遇的資格標準上，非繳費型計劃無需繳費，符合一定標準即可享受；而繳費型計劃只有符合一定繳費標準，才能享受。在資金來源上，非繳費型計劃主要來自政府一般稅收，而繳費型保險計劃主要來自私人部門繳費。在功能上，非繳費型社會保障計劃更加注重貧困救濟和收入再分配；繳費型社會保險更注重穩定收入、平滑消費。只有分清非繳費型社會保障計劃和繳費型社會保險計劃功能和性質，在制度設計上合理搭配，在管理運營上相互協調，在參數設置上相互補充，才能在實現社會保障全覆蓋的同時，有效控制財政支出規模。

原則上，社會保險計劃可以實現完全由私人部門融資，政府只負責運營管理而不提供融資，這是英美等國的情況。但是，當社保基金出現收不抵支時，政府可以提供補貼，實現三方融資（雇主、雇員和政府）。三方融資意味著三方共同負擔基金支出，共同應對人口老齡化帶來的沖擊，共同承擔改革成本。這就是政府“花錢買機制”，政府通過“融資”實現建立有效的三方協商“機制”，這是北歐各國的情況。最糟糕的是，雖然政府提供補貼，實現了三方融資，但卻沒有建立有效的三方協商機制。特殊利益群體等強勢部門只能“同甘”，不能“共苦”，導致政府陷入財政補貼的無底洞，福利制度岌岌可危，這是希臘、法國的情況。

正確全面理解公平問題，要注意區分精算公平和再分配公平。例如，增強養老金的公平性并不是要求養老金絕對平均，而是強調制度公平和規則公平，在科學設計的基礎上實現精算公平和再分配公平。精算公平要求加強繳費和待遇之間的聯系。再分配公平強調減少貧困，縮小收入差距，實現社會和諧。相對而言，社會保險計劃側重精算公平，而非繳費型計劃側重再分配公平。與此同時，增強公平性，要和發展多層次社會保障制度結合起來。

增加社會保障支出總額的同時更應該側重調整結構，側重向中低收入人群傾斜。以爆發債務危機的希臘為例。希臘的養老金支出高于歐盟國家平均值，但這些支出并沒有支付給最需要幫助的人群，再分配效果和減貧效果并不顯著。2002年希臘老年貧困率為25%，遠高于歐盟15國的9%。一般而言，由于社保制度存在再分配效應，老年貧困率要低于一般人群，希臘卻與此相反。希臘一般人群貧困率12%，歐盟15國一般人群貧困率為10%。這種反差的根本原因是社會保障制度設計不合理，政府補貼大都流向了具有較大話語權和較強議價能力的階層。公務員和律師等專業人士領取的養老金中，75%來自政府財政補貼，而私人部門雇員享受的補貼不到20%。由此可見，雖然總支出水平提高了，但是不完善的社保制度使得特殊利益群體享受更多補貼，因此無法實現收入再分配和減貧的目的。

（作者單位為對外經濟貿易大學保險學院）