分稅制下的政府財政能力現狀

1994年實行的分稅制，標志著我國初步建立了一個相對規范且穩定的分權性財政體制。從收入權限上看，分稅制在提高收入制度規范性的同時，有力地增強了中央財政收入能力，1994年中央財政收入占比就上升到了接近60%的水平。盡管在轉移支付后該比重下降為不到20%（目前也基本維持這樣一個水平），但是由于我國轉移支付制度在分配上的科學性和客觀性仍有待提高，這部分財力的最終使用權雖然屬于地方政府，但其分配權完全是集權性的。

然而，分稅制改革后，地方政府在可支配財力范圍內的支出權限，是高度分權的。首先，考慮到地方政府接受的轉移支付和地方政府預算外財力，地方政府實際支配的財力有一個極大提升，其最終支出占的比例基本達到70%以上，說明地方政府在支出規模方面有很大的自主權。其次，無論是憲法，還是相應的財政法規，都沒有對地方政府的不同職能進行過排序或量化，因此地方政府在可支配的財力范圍內，對財政支出的用途安排擁有決定權，從而在地方公共品供給及其結構形成等方面發揮著決定性的作用。

綜上，在筆者看來，對于我國分稅制改革后的財政體制，是不同于發達國家事權財權基本匹配的經濟性分權體制的。相對而言，其更屬于一種收入上高度集權但支出上實質性分權的具有中國特色的特殊財政體制。

特殊體制引發的問題

理論上而言，在上述的特殊體制下，必然會產生“預算約束軟化”（Soft Budget Constraint）和“地方政府收入失范”兩個問題，并在現實中有三個表現。

轉移資金浪費嚴重，效率低下。在轉移支付資金數額大，且相關制度不完善的情況下，地方政府會提出各種理由，動用各種關系，以盡可能爭取更多的上級轉移支付。面對節約資金提高財政效率和“跑部錢進”，地方政府的選擇必然是傾向后者。這也可以解釋為何在分稅制改革后，地方公共品的生產效率呈現了不斷下降的趨勢。

地方公共品供給結構扭曲。正如上面所提到，當前，無論是憲法，還是相應的財政法規，都不曾對地方政府的不同職能進行過排序或量化。在制度不完善和監管缺失的情況下，除一般性轉移支付外，就連那些專項性轉移支付資金也很可能被地方政府按自己的偏好加以利用，繼而進一步扭曲地方公共品供給結構。

非正常收入手段的極度利用。表面上的收入短缺，不僅不能對地方政府的支出行為形成約束，反而還助長地方政府在預算外的非正常、甚至非財政渠道獲取資金的動機。其中，賣地（土地出讓金）和各種行政性收費成為主要的收入手段。不過，預算外收入的不斷膨脹，也并未促使地方政府將更多的資金用于教育、醫療、就業以及社會保障等居民最需要的民生項目上。相反，其更多被用于地方領導干部所偏好的“政績工程”項目上。

由于這類預算外收入的手段最終來源不清晰，公眾缺乏對這些公共支出內容安排和使用過程進行監督的動力、能力，進而導致地方公共收支活動低效。