【摘要】城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，土地征收中的增值收益分配問題是社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。現(xiàn)行的分配模式存在一些問題，地方政府的征地行為一定程度上加劇了農(nóng)民的兩級(jí)分化，也造成了城市和農(nóng)村貧富差距的擴(kuò)大。為了更好地保障農(nóng)民切身利益和社會(huì)公共利益，應(yīng)進(jìn)一步明確集體土地所有權(quán)主體、集體成員資格和成員權(quán)；保證分配程序的正義；設(shè)立專項(xiàng)基金，保障偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)民和代際分配的正義。

【關(guān)鍵詞】土地征收　增值收益　漲價(jià)歸公

【中圖分類號(hào)】D922.32 　　 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

人類生活所需的衣、食、住、行，莫不仰賴于土地，故稱土地為萬(wàn)物的本源，實(shí)不為過(guò)。十八大報(bào)告明確指出，改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，一部分農(nóng)用地必然轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)用地，現(xiàn)有的分配機(jī)制不足以兼顧“公的利益”與“私的利益”，一些地方政府在征地中的行為也難以保證公平和效率。

土地增值收益的內(nèi)涵

所謂土地增值收益，是指土地用于各類生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)所帶來(lái)的收益，它包括土地所有者或土地經(jīng)營(yíng)者收取的租金收入、政府與土地所有者針對(duì)土地所收取的各類稅費(fèi)，以及改變土地現(xiàn)有用途或現(xiàn)有利用強(qiáng)度所帶來(lái)的漲價(jià)收益等。①在研究土地征收增值收益分配機(jī)制之前，應(yīng)分清楚兩個(gè)問題：一是土地征收過(guò)程當(dāng)中增值收益的來(lái)源；二是收益分配到底應(yīng)該分給哪一類農(nóng)民。

土地增值收益的來(lái)源主要包括集體農(nóng)業(yè)用地或者未利用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w建設(shè)用地、集體農(nóng)業(yè)用地或者未利用地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有建設(shè)用地、集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有建設(shè)用地、集體建設(shè)用地自身開發(fā)和國(guó)有建設(shè)用地自身開發(fā)。集體土地被征收后，由于土地用途發(fā)生了改變，導(dǎo)致土地價(jià)值的增加。征收來(lái)的土地主要用于三個(gè)方面：經(jīng)營(yíng)性用地、工業(yè)用地和公益性用地。地方政府一般會(huì)以低廉的價(jià)格出讓工業(yè)用地，而公益性用地由于其自身特點(diǎn)，并不會(huì)給政府帶來(lái)任何收益。②本文中的“土地用途的改變”具體是指集體農(nóng)業(yè)用地向城市經(jīng)營(yíng)性用地的轉(zhuǎn)變。

農(nóng)民的概念具有多維性，脫離經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的歷史，抽象地定義農(nóng)民是不可取的。改革開放幾十年間，農(nóng)民已經(jīng)發(fā)生了高度的分化，個(gè)別農(nóng)民的需求可能存在極大的差異。從富裕程度以及地理位置上看，可將其分為城郊農(nóng)民、城中村農(nóng)民和偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)民，城郊農(nóng)民、城中村農(nóng)民占全國(guó)農(nóng)民總數(shù)不超過(guò)10%，偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)民占到了90%以上。偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)民和前兩者相比，由于二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，一般不能獲得土地非農(nóng)使用的增值收益。在征地過(guò)程中增值收益分配帶來(lái)的糾紛主要涉及城郊農(nóng)民和城中村農(nóng)民，而失去土地的也主要是這兩類農(nóng)民。

土地征收增值收益分配的現(xiàn)狀考察

土地增值收益的分配集中于地方政府。長(zhǎng)期以來(lái)，地方政府以低價(jià)大量征收集體土地，被征土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有建設(shè)用地后，經(jīng)過(guò)市場(chǎng)的出讓，形成巨大的差額利益。我國(guó)《土地管理法》明確規(guī)定了新增建設(shè)用地的土地有償使用費(fèi)，30%上繳中央，70%留給有關(guān)地方政府，土地綜合開發(fā)費(fèi)也全部歸于地方政府。近些年來(lái)，地方政府通過(guò)招拍掛在土地市場(chǎng)中獲取大量收益，土地財(cái)政成為地方財(cái)政的重要支柱。根據(jù)有關(guān)專家測(cè)算，在征地過(guò)程中，農(nóng)民補(bǔ)償金額僅占土地增值收益的5%~10%，村集體占25%~30%，政府占60%~70%。

“農(nóng)民集體”虛化使得收益分配難以保證公平。國(guó)家是特殊法人，法律規(guī)定國(guó)有土地所有權(quán)主體為國(guó)務(wù)院，但在規(guī)定集體土地所有權(quán)主體時(shí)卻未對(duì)“農(nóng)民集體”進(jìn)行定義或限制。作為集體成員，農(nóng)民同等地享有集體土地所有權(quán)，但每一個(gè)農(nóng)民又不能單獨(dú)行使該權(quán)利。集體土地所有權(quán)行使的代理人是村民委員會(huì)或集體經(jīng)濟(jì)組織，事實(shí)上，比如村民委員會(huì)行使權(quán)利并未通過(guò)任何程序或者集體成員的授權(quán)，相對(duì)于村民委員會(huì)，農(nóng)民個(gè)體處于弱勢(shì)地位，在權(quán)利行使的過(guò)程中，村民委員會(huì)和村干部謀取私利的現(xiàn)象就常常發(fā)生，土地增值收益的分配很難保證公平。