冷戰后，防擴散在美國國家安全戰略和外交政策議事日程中的地位不斷上升，逐步成為美國外交和國家安全戰略的一個最重要的政策目標和關注焦點。對于這一重要國際政治現象，國際學界多有研究。大體而言，學者們或關注防擴散與反擴散關系之研究，①或努力探討反擴散的合法性，②或討論能否阻止擴散，③或探討防擴散的對策。④也有學者關注到美國冷戰后防擴散政策的演變及其特點，并反思美國冷戰后的防擴散戰略，但學者們往往持相反的看法，或認為美國防擴散戰略沒有效果，甚至已崩潰，或者認為它取得了極大的成功。⑤至于為什么造成冷戰后的擴散，持傳統觀點的學者強調外部驅動尤其是“安全困境”的作用，修正主義學者如格雷戈里·J. 拉特雷(Gregory J. Rattray)和威廉·金卡德(William Kincade)則強調內部因素如聲望、政權類型和經濟狀況等的影響，認為它們在大規模殺傷性武器擴散中發揮了同樣重要的作用。⑥很明顯，無論是傳統觀點還是修正主義觀點，都忽視了美國政策的影響尤其是其消極影響。

本文以對美國政府相關機構大量原始檔案的解讀為基礎，梳理美國冷戰后防擴散的政策措施，討論其特點和后果，探尋造成目前大規模殺傷性武器擴散狀況的原因。

一　冷戰后美國防擴散的政策措施

第二次世界大戰之后，防止大規模殺傷性武器(Weapons of Mass Destruction，簡稱WMD)的擴散開始成為國際政治問題，也是冷戰時期國際關系的一個重大主題。冷戰的結束并未降低各國對具有強大威懾力的大規模殺傷性武器的依賴，相反，各核門檻國家和一些非國家行為體競相渴望掌握各種大規模殺傷性武器。大規模殺傷性武器的擴散成為“全球安全與穩定的潛在的最大威脅”，不僅會削弱與軍備控制有關的國際法機制，破壞國際法中關于使用這些武器的標準，侵蝕加強國際防擴散機制和標準的努力，而且很可能使美國國內對國家利益的討論升溫。同時，由于希望獲得地區支配地位的“流氓國家”把大規模殺傷性武器看作是維持其政權存續、威懾地區對手、挑戰美國霸權和限制美國使用軍事力量的關鍵因素，一旦敵國或潛在敵國掌握大規模殺傷性武器，美國實施干預的成本就會大幅增加。這些成本包括：美國難以獲得實施軍事干預所必需的國內政治支持，美國從外交上脅迫敵國的難度增加，美國在流動性日益增大的國際環境中活動余地將更小。所以，防止大規模殺傷性武器尤其是核武器的擴散，逐步成為冷戰后美國外交、軍事和國家安全戰略的一個最重要政策目標和政府最優先考慮的問題之一。為防止擴散，美國政府在政治、經濟、軍事、外交等各方面都采取了相應的政策措施。

首先，改組和新成立防擴散機構，加強協調，理順關系。

美國政府參與防擴散事務的部門和機構眾多，包括白宮的許多辦公室、國務院、國防部、能源部、司法部、商務部、財政部等。為確保上述不同部門責任明確，工作卓有成效，從而更有效地防止大規模殺傷性武器的擴散，冷戰后歷屆美國政府對防擴散機制都進行了改革和調整。

改組和成立新的防擴散機構是美國政府防擴散的最重要舉措。1997年11月，國防部長發布防務能力倡議，撤銷負責國際安全和擴散政策的助理國防部長職位及其功能，改由負責戰略和削減威脅的助理國防部長行使；成立防務威脅削減署(Defense Threat Reduction Agency，簡稱DTRA)，它由國防部防御特別武器署(Defense Special Weapons Agency)、現場視察署(On-Site Inspection Agency)、防務技術安全管理署(Defense Technology Security Administration)等若干職能部門重組而成，由國防部內專門增加的負責反擴散和核安全的助理部長負責，定期向總統提交大規模殺傷性武器擴散情況報告，并提出應對方案。這一改革提高了國防部在防擴散決策和行動中的地位。此后，防擴散的軍事化傾向明顯加強。最引人注目的機構調整是1999年4月把軍備控制與裁軍署(Arms Control and Disarmament Agency，簡稱ACDA)并入國務院。在并入前，與擴散有關的事務分散在各地區事務司(如歐洲和加拿大事務司)和各功能性事務司(如政治、軍事事務司)，由負責雙邊事務的副國務卿和負責軍備控制與國際安全事務的副國務卿協調。這不利于防擴散。軍備控制與裁軍署撤并后，軍備控制與防擴散被納入國務院日常事務，由負責軍備控制與國際安全事務的副國務卿領導，提高了防擴散在美國外交政策和國家安全戰略中的地位和國務院應對大規模殺傷性武器擴散挑戰的能力，防擴散成為美國外交政策中最優先的任務之一。

加強各防擴散職能部門之間的協調與合作。為加強彼此協調，美國政府決定，在國家安全委員會和白宮指導下成立諸多跨部門協調機構。作為最高協調機構，國家安全委員會負責制定防擴散的指導原則。各跨部門機構根據指導原則制定具體領域的防擴散行動。在國家層面，國家安全委員會成立反擴散技術協調委員會，主要任務是制定關鍵的政策、戰略、研發和后勤目標，負責協調政府各部門之間的反擴散努力；在部門層面，作為最重要的協調行動，1994年，克林頓政府成立反擴散計劃審查委員會(Counterproliferation Program Review Committee，CPRC)，負責審查與防擴散有關的所有行動和計劃。委員會由國防部長擔任主席，成員包括能源部長、中情局長、參謀長聯席會議主席和國務院、國土安全部、司法部和聯邦調查局的相關負責人。該委員會被授權制定和實施有關跨部門的行動建議和計劃。⑦此外美國政府還成立了防擴散和軍備技術工作組、技術支持工作組、反恐怖主義和國家政策協調委員會、防擴散委員會共同體等跨部門組織。為應對日益嚴重的生、化武器擴散，1990年代初，美國在各個領域成立跨部門的防擴散圓桌會議，負責協調美國政府防止前蘇聯境內的生物和化學武器擴散。1996年，美國成立防生、化武器擴散中心。隨著生、化武器擴散加劇，1999年1月克林頓宣布建立防生、化武器擴散特別工作組。⑧在防導彈擴散領域，美國政府成立了由國務院官員任主席的導彈技術出口控制工作組和由國務院國際安全與防擴散局(Bureau of International Security and Nonproliferation，DOS)主持的導彈貿易分析小組，協調各部門在防導彈擴散上的努力。⑨這樣，美國政府建立了在不同領域和不同層面協調各個部門防擴散的完備體系。

其次，完善防擴散法律、法規，加強執法監督和處罰制裁力度。