美國區(qū)域霧霾管理的做法及借鑒價值

首先，美國霧霾管理條例既包含具體的污染控制目標，又有實現(xiàn)這些目標的詳細的政策措施，每一項條款都界定清晰，可操作性很強。例如，對于BART要求，條例將所有技術(shù)歸為26大類，各項主要指標都列示得非常清楚。相比之下，“大氣十條”更多是綱領(lǐng)性、方向性的政策。在實際工作中，國家環(huán)保部或相關(guān)部門應當監(jiān)督各地區(qū)制定出符合地域特點的實施細則，并向全社會公開，以保障目標的實現(xiàn)。

第二，美國EPA在實施區(qū)域霧霾管理中注重數(shù)據(jù)監(jiān)測、定量化分析和效果評估。例如，EPA曾要求各州于2008年1月前制定切實可行的霧霾管理實施方案。2009年1月，EPA對各州的方案和初步成效做了系統(tǒng)性核查，對于在規(guī)定期限內(nèi)未能完成方案的各州給予強制性管理，并提供各種技術(shù)支持。而且，在實施BART排放控制過程中，EPA重視監(jiān)測數(shù)據(jù)，運用綜合規(guī)劃模型對電力行業(yè)針對二氧化硫和氮氧化物的污染控制政策做了定量化分析，及時評估政策效果。

中國在實施“大氣十條”過程中也應重視定量化的分析與效果評價，衡量是否實現(xiàn)了預期的政策目標；而且，在實施環(huán)節(jié)也要有定期的信息反饋，以修訂不符合發(fā)展現(xiàn)狀的政策。例如，建立污染源排放清單，定量分析大氣污染物排放的地域和部門特征，研究產(chǎn)生PM2.5的排放源，掌握各類污染排放源的貢獻比例。同時，加強新排放源研究評估，如燃油含硫量偏高、餐飲煙氣排放揮發(fā)性有機化合物等都對PM2.5 有不可忽略的貢獻，需要加強監(jiān)測和評估，確定源頭后才能制定應對措施，取得事半功倍的效果。

第三，強制性標準和經(jīng)濟激勵措施并用，是現(xiàn)階段美國環(huán)境政策的重要特征。美國EPA基于《清潔空氣法》于1999年提出了區(qū)域霧霾管理條例，于2005年提出了利用排放交易項目來配合BART排放控制措施，應用靈活、多樣化的手段來改善空氣質(zhì)量。可以看出，美國的環(huán)境保護政策經(jīng)歷了由強制性措施逐步轉(zhuǎn)向由市場手段和行政措施并用的歷程。鑒于污染防治問題的復雜性，中國在實施空氣質(zhì)量管理時要因地制宜，在市場化程度高的地區(qū)可探索施行污染聯(lián)控政策，以達到區(qū)域減排目標。

第四，美國EPA在政策制定和實施中重視公眾意見和企業(yè)的參與度。在制定BART標準（即排放源覆蓋范圍）時，EPA先后舉行了兩次大規(guī)模聽證會來吸納公眾建議。一些州政府部門還為企業(yè)提供免費的能耗審計與能效提高方案。雖然中美在決策機制上存在差異，但利益相關(guān)方參與的重要性毋庸置疑，而且被越來越多的中國官員和專家所認可。因此，設計為國內(nèi)企業(yè)、公眾所接受的參與渠道尤為重要。例如，政府利用監(jiān)測與核查數(shù)據(jù)，為企業(yè)提供污染減排和技術(shù)改造方案，并視情況提供資金支持，改變以往政府環(huán)保部門與企業(yè)對立的局面，使政府、企業(yè)、公眾之間形成合力，尋求共贏策略，來改善空氣質(zhì)量。

最后，美國EPA 注重各州之間的協(xié)調(diào)管理，以解決跨州的區(qū)域空氣污染問題。以氮氧化物管理為例，處于下風向的州可以向聯(lián)邦EPA 提出管理要求，EPA 將據(jù)此針對處于上風向的各州制定污染物排放限額和濃度標準，以改善區(qū)域環(huán)境質(zhì)量。“大氣十條”中提出了要建立區(qū)域協(xié)作機制，該措施應進一步細化，首先建立有效的對話與協(xié)商機制，制定和實施污染聯(lián)控政策，以達到區(qū)域的減排目標。

綜上所述，美國區(qū)域霧霾管理的經(jīng)驗對于中國空氣質(zhì)量管理具有借鑒意義。與此同時，我們更要結(jié)合國情來設計、實施和改進污染防控政策，在保障經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的同時，逐步改善空氣質(zhì)量，探索出一條經(jīng)濟與環(huán)境共贏的道路。■ ?

作者于卿嬋為全球環(huán)境研究所能源與氣候變化項目官員，Zach Friedman為美國氣候戰(zhàn)略中心專家