經(jīng)過三十多年的改革開放，我國基本建立了中國特色的社會主義市場經(jīng)濟體制，這種體制促進了中國經(jīng)濟社會的高速發(fā)展。現(xiàn)在，我國的改革開放又處在一個重要關口。

黨的十七大報告提出要加快行政管理體制改革，建設服務型政府。2009年中央一號文件明確提出推進省直管縣體制改革。此后，除民族八省、區(qū)外，其他二十多個省都緊鑼密鼓地開展了“省直管縣”行政管理體制改革工作。在全國“省直管縣”體制改革的大趨勢下，民族自治州面臨激烈的沖突與選擇，自治州體制改革已成為一個不可回避的問題。

自治州行政體制與“省直管縣”的沖突

自治州的改革與現(xiàn)行憲法和民族區(qū)域自治法的沖突。民族區(qū)域自治是我國的一項基本政治制度。我國現(xiàn)行憲法明確了民族自治地方的自治機關是自治區(qū)、自治州、自治縣的人民代表大會和人民政府等相關民族自治的內(nèi)容。依照《憲法》、《民族區(qū)域自治法》，先后建立了5個自治區(qū)、30個自治州、120個自治縣（旗），55個少數(shù)民族中有44個建立了民族自治地方。就自治州而言，建立時間先后不一。自治州與地、市并行，共同構(gòu)成我國省、地（市、州）、縣地方行政體制中間層級。這種體制與當時的計劃經(jīng)濟有關，計劃經(jīng)濟的政府是全能型政府，包攬越多越管不過來，越管不過來就需要增設層級管理。加之經(jīng)濟、信息通訊落后，省級決策客觀上需要一個中間環(huán)節(jié)來傳達。①自治州承擔和行使對轄區(qū)內(nèi)縣（旗）的行政管理職能，同時還有民族自治功能。隨著社會主義市場經(jīng)濟的建立，通訊、交通的高速發(fā)展，這種管理體制顯現(xiàn)的弊端嚴重制約著經(jīng)濟社會的發(fā)展。“省直管縣”行政管理體制改革，除去省、縣之間的中間層級，是改革發(fā)展的必然。然而，由于自治州的建立是由我國《憲法》、《民族區(qū)域自治法》規(guī)定的，改革自治州行政體制，必然會與憲法、法律規(guī)定相沖突。

民族自治行政體制與國家行政體制的沖突。國家實行“省直管縣”行政體制改革是進一步深化改革開放的重大舉措，其目的在于精簡和規(guī)范各議事、協(xié)調(diào)機構(gòu)及其辦事機構(gòu)，減少行政層級，降低行政成本，著力解決機構(gòu)重疊、職權(quán)交叉、政出多門等問題。就是要減政放權(quán)，擴權(quán)強縣，促進縣域經(jīng)濟的快速發(fā)展，從而推動全國經(jīng)濟社會科學健康發(fā)展。我國的民族自治權(quán)很大程度上是來自于法律授權(quán)。從政治體制的角度看，自治州這一層級的行政體制改革，必須服從于國家的行政體制統(tǒng)一，確保國家行政層級的統(tǒng)一性。

民族自治區(qū)域?qū)嵭?ldquo;省直管縣”的相容性、必要性

民族自治權(quán)與“省直管縣”的相容性。民族區(qū)域自治與“省直管縣”無論從行政體制上，還是法律制度上并不相悖。首先，我國是單一制國家，法律制度具有統(tǒng)一性，自治權(quán)的行使必須服從于國家的統(tǒng)一。自治州的行政改革，不但不會削弱民族自治，反而會使民族自治的行使更加具體充分。從行政體制與法律制度上看，民族地區(qū)實行“省直管縣”是相容的。其次，從民族財政自治權(quán)與“省直管縣”關系來看，財政自治權(quán)是民族自治權(quán)的重要組成部分，而財政自治權(quán)則是指在我國憲法和財政法律法規(guī)所確定的框架內(nèi)，自治地方政府依法管理本地區(qū)的財政事務的財政權(quán)。“可見，財政自治權(quán)限的內(nèi)在規(guī)定性和自治程度受制于國家憲法和財政法規(guī)的內(nèi)在規(guī)定，并且與國家經(jīng)濟資源配置方式、民主政體和其他經(jīng)濟因素密切相關。從這個角度說，財政自治權(quán)由民族自治權(quán)衍生，為維護民族自治權(quán)服務，但其變遷方式及變遷進程由憲法及財政法規(guī)所決定。”②因此說，民族自治權(quán)與“省直管縣”在民族地區(qū)執(zhí)行是相容的。

民族區(qū)域?qū)嵭?ldquo;省直管縣”的必要性。“省直管縣”就是將省管市（地、州）、市（地、州）管縣三級行政管理體制轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;省直管市、縣”二級行政管理體制，對縣的管理由原來的市（地、州）管縣模式改為省直接管理縣。其內(nèi)容包括人事、財政、計劃項目審批等，取消中間層級的市（地、州）對縣級的行政、財政管理關系。“省直管縣”可以解決市（地、州）管縣體制的財政漏斗、權(quán)力漏斗、效率漏斗所帶來的一系列弊病。若對自治州進行改革，可增加原自治州內(nèi)縣域的發(fā)展機遇，主要表現(xiàn)在以下方面：第一，撤州建民族自治縣，縣依法可獲得立法權(quán)，可以為改革發(fā)展自主權(quán)提供法律保障。第二，可以直接享受中央和省對民族自治縣的財政直接轉(zhuǎn)移支付和項目等，不被中間層級截留。第三，可以滿足民族群眾對建設公共服務型政府和改善民生的訴求，通過強縣來增強社會管理和基本公共服務，通過縣級政府財力來保證民生。第四，實行“省直管縣”是以最小的行政成本產(chǎn)生最大的行政管理效益，促進縣域經(jīng)濟的發(fā)展，推動城鄉(xiāng)一體化。