當前，數據要素已成為推動經濟社會發展的核心引擎。作為數據資源體系的重要組成部分，公共數據蘊含著巨大的社會價值和經濟價值。

公共數據流通使用的制度基礎與現實成效。近年來，黨和國家高度重視公共數據資源開發利用，構建完善政策體系，制度設計不斷深化，數據要素價值得到了極大釋放。

一是制度框架持續完善。我國公共數據管理體系歷經20多年發展，已形成較為完整的制度框架。從2004年《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于加強信息資源開發利用工作的若干意見》首次提出加強政務信息資源管理要求，到2022年“數據二十條”明確提出推進實施公共數據確權授權機制，再到2024年《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于加快公共數據資源開發利用的意見》以及后續出臺的3個配套文件，構建形成了公共數據資源開發利用的“1+3”政策體系，國家層面的制度設計基本完善。法律層面，《中華人民共和國網絡安全法》《中華人民共和國數據安全法》《中華人民共和國個人信息保護法》等，對公共數據、政務數據以及國家機關處理個人信息作出了明確規定，構建起安全治理基礎框架，為公共數據流通使用筑牢了制度根基。

二是基礎設施顯著提升。截至2023年底，全國一體化政務數據樞紐已接入53個國家部門、31個省級行政區和新疆生產建設兵團數據，掛接資源達2.06萬個，累計調用服務5361.35億次。公安部、民政部、人社部等“數據大戶”年度數據更新量均達數億條級。地方層面，北京、上海等先行地區數據匯聚量突破千億級別，河北省2024年公共數據歸集量更是從百億級躍升至8000億級，展現出強大的數據整合能力。

三是應用場景持續拓展。截至2024年7月，全國已有243個省級和城市的地方政府建成數據開放平臺，開放的有效數據集總量超過37萬個，較2017年增長了44倍。而且，公共數據應用已滲透至信用貸款、商業醫保等民生領域，貴州省“一局一中心一公司”模式、北京市“公共數據專區”、海南省“數據產品超市”等創新實踐，為公共數據價值釋放提供了多樣化路徑。

提高公共數據開發利用水平面臨的體制機制障礙。在肯定成績的同時，我們也要看到，在各地方、各部門實際開發利用過程中，體制機制上依然存在一些亟須突破的制度性障礙，制約著公共數據價值的充分釋放。

一是責任體系模糊制約供給動能。公共數據開發利用涉及多方主體，需要明確管理部門、業務部門和社會機構間的責任邊界。但從目前的實際情況看，一些數源部門存在“機械守安全”的保守傾向，個別地方機構將數據安全底線異化為發展紅線；國家垂直管理部門的業務系統還存在孤島現象，行業部門對本領域數據的供給積極性不足，往往更關注業務應用而非公共價值，導致數據對外供給動力匱乏。我國雖已出臺了一系列關于數據共享、開發利用的法規和指導意見，但在實際操作層面并未建立起完善的責任追究和考核機制。數據質量不高、更新滯后、條目不完整等問題經常發生，而責任主體難以追溯，相關部門也缺乏積極糾正和完善的內在驅動力。不少省市雖成立了數據局，但這類機構在權限、職能和內部協調方面仍存在薄弱環節，難以真正統籌各方力量。

二是利益格局失衡阻礙價值釋放。公共數據開發利用需要持續投入清洗治理成本，但現行制度缺乏清晰的利益回報機制。雖然有不少企業和社會機構對公共數據持有強烈需求，但由于商業模式尚未成熟，對接渠道不夠順暢，且缺乏明確的收費或盈利模式，導致社會資本的參與度較低。同時，公共數據的持有方無法通過合理授權和許可機制獲得資金回流，也難以充分建立互利共贏協同發展的良性模式，形成公共資源“閑置”與市場需求“饑渴”并存的悖論。社會各界往往關注其所能帶來的經濟回報，而對公共價值的實現關注較少。大多數政府部門或數據持有方，更傾向于衡量公共數據對本單位經濟收益或財政收入的直接貢獻，導致公益性服務、社會效益難以獲得足夠重視。這種片面的利益訴求使得公共數據的潛在社會價值未能充分釋放。

三是信任機制缺失加劇協作壁壘。一直以來，社會公眾和企業對政府的職能部門是否會全面、準確地提供數據持有質疑，而政府部門也擔心企業可能濫用數據或帶來數據安全隱患。由于缺乏信息對稱和公開透明的機制，各方都缺乏有效的溝通與互動渠道，導致信任基礎薄弱，從而削減了公共數據開發利用的效率。同時，由于長期以來的條塊分割和部門權責壁壘，各部門在數據交換與共享上往往存在隱性的“競爭”心理：一方面擔心共享后造成自身數據資源被稀釋，影響部門在政策制定、資源分配或績效考核中的地位和話語權；另一方面也缺乏完善的利益分配和責任共擔機制，導致一些部門在數據價值提升或開放成果中無法獲得相應的回報。

四是安全規制滯后抑制創新活力。實踐中，法律法規的嚴格約束與技術創新不足形成了一定矛盾。為避免數據流通使用引發安全責任事故，一些部門在數據供給態度上持謹慎立場。同時，現有制度對數據采集、挖掘等環節缺乏細化規范，一部分政府單位在信息化水平上仍處于較低水平，缺乏足夠的網絡安全和數據脫敏技術。一些地方政府的網站或數據接口曾出現過技術漏洞，引發社會輿論關注，類似負面案例的出現進一步抑制了公共數據流通使用的積極性。

五是質量標準缺位影響使用效能。從我國已有的公共數據平臺來看，數據內容存在重復、缺失、結構雜亂等問題，一些地區的公共數據僅提供PDF或圖片格式，難以直接進行二次處理和分析。同時，公共數據的具體數據格式、傳輸協議、字段說明、元數據標準等尚未形成全國統一的標準規范，造成跨區域、跨部門的數據交流和整合困難。同時，公共數據價值的持續體現需要不斷更新、維護和迭代，但許多部門缺乏系統化的數據治理體系，人員編制和預算安排不足也致使數據維護滯后、格式不規范等現象仍然存在。外部用戶在應用公共數據時常常遭遇“缺數據、舊數據”的困境，大大降低了數據利用效果。

破解體制機制障礙的可行路徑。一是梳理明確各級部門的數據職責。依法依規將各地各部門應承擔的采集生成數據的職責進行清晰界定，完成“業務數據化、數據業務化”的轉型。明確數據職責。按照“三定”規定梳理各級部門的權責清單和核心業務清單，建立“職能——業務”“業務——數據”“數據——系統”的關聯關系，明確各級部門采集、獲取、管理、應用數據的具體職責。編制數據清單。以公共數據資源清單等制度形式明確各部門供給、維護數據的保障責任，可規定應提供數據的名稱、內容、渠道、更新頻度等，并建立相應的考核評估手段，激勵督促部門落實數據供給。強化資源配置。根據部門所承擔的數據職責，做好人員、資金、設施設備等各方面資源的優化配置，并考核工作成效，保障數據職責的有效履行。

二是統籌開展公共數據資源規劃。對可掌握的數據資源進行全面、系統、科學的規劃與安排，繪制詳盡的“數據地圖”，主要包括四點。數據需求分析。結合各級部門的履職需要和業務流程，梳理明確業務活動對數據的需求，包括數據類型、精度、粒度、時效性等。數據資源盤點。對各級部門現有的公共數據資源進行全面清查，包括數據的存儲位置、數據量、數據格式、數據來源等。數據架構設計。從各級部門業務角度出發，整體化設計公共數據資源體系，包括不同層級、不同部門間的數據關系、交互方式等。數據應用規劃。確定公共數據分析和挖掘的目標與場景，規劃如何利用公共數據為政府治理、經濟發展、社會管理等活動提供支持。

三是大力加強公共數據資源治理。做好編目與登記。依托已有的政務數據目錄系統，做好公共數據資源的全量編目和動態更新。同時，按要求對授權運營的公共數據資源進行登記管理。深化歸集與共享。做好公共數據資源的全量邏輯匯聚，以及基礎、高頻數據的按需物理匯聚，并依托全國一體化數據共享交換體系，深入推進公共數據共享。加強質量維護與更新。探索建立健全“一數一源、多源校核”機制，通過多源數據協商、數據質量反饋等方式，強化數據源頭治理、動態治理。完善數據標準規范。推動建立全國一體化的公共數據標準規范體系，加快推進公共數據平臺、技術、治理和應用標準規范制定修訂，加強標準規范的跨層級繼承和互認。強化安全保障。明確公共數據安全相關職責與要求，建立跨層級、跨部門的公共數據安全協同工作機制，圍繞公共數據處理全過程，梳理各類安全風險，研究制定安全管理辦法，完善安全技術防護。

四是建立健全基礎制度與保障機制。科學合理的制度設計是保障公共數據資源高效獲取、價值充分釋放的關鍵環節。授權制度設計。理清共享、開放、授權運營等不同公共數據開發利用活動中各方主體的權責關系，建立科學的授權體系，確保數據合法合規使用。流通制度設計。明確公共數據流通的流程、方式以及定價機制，構建規范、高效、公平的公共數據流通使用規則。收益分配制度設計。結合公共數據特點設計完善經濟收益、服務反哺、政治認可、社會榮譽等多種收益形式，制定合理的收益分配方案，保障多方主體權益。統籌管理制度設計。加強對全國公共數據資源開發利用的統籌推進與協調管理，制定整體發展戰略和規劃，協調各部門、各地區之間的數據開發利用工作，形成職責清晰、分工有序、協調有力的全國公共數據開發利用新格局。

（作者系清華大學中國電子數據治理工程研究院院長、計算社會科學與國家治理實驗室執行主任）