【財經論語】  

近日印發的《深化集體林權制度改革方案》（簡稱《方案》），是我國林業發展史上一個重要的政策性文件。這是本世紀以來第三次以中共中央和國務院名義頒發的有關集體林權制度改革的文件，表明黨中央高度重視山區林區發展，以及為創造有利的政策環境做出了新的努力。

2002年發端于福建省的第二輪集體林權制度改革，揭開了我國“第三次土地改革”的大幕。集體林權制度改革的核心，是建立以家庭經營為基礎的集體林業經營制度。這是我國農村家庭聯產承包責任制改革在廣大林區的延伸。改革賦予林農獨立自主承包經營集體所有林地的權力，林農享有流轉、繼承和抵押的權益。這樣的改革，有利于調動廣大林農投資林業、保護與經營森林的積極性，有利于形成適度規模經營，有助于社會經營主體參與林業建設，有利于提升林業生產力和推動山區林區發展。

集體林權制度改革，對集體林區發展帶來了深遠影響。截至2010年，我國集體林權制度改革基本完成，60%以上的集體林實現家庭經營。我國森林覆蓋率由20世紀70年代的12%增加到今天的24%，與集體林權制度改革是分不開的。但也應看到，集體林權制度改革的成功不是一蹴而就的。近年來，在人民收入水平不斷提高的過程中，環境治理和生態保護的社會需求增大，國家對生態保護的支持力度增加，這對我國改變增長模式、推進可持續發展是有利的。但也出現了保護過度、對發展生產限制過嚴、林農和社會經營主體經營自主權受到不合理對待的現象。

隨著我國進入綠色低碳轉型期，集體林可以發揮更加重要的作用。集體林可以為國家提供大量的綠色產品，包括木材、藥品、食品以及其他森林產品和服務。提高我國森林生產力有利于提升森林碳匯能力，為碳中和目標發揮關鍵作用。增加的林產品可以替代許多高能耗、高排放的原材料，加速溫室氣體減排進程。我國自有森林生產力的提高也可以改善全球木材產業鏈的可持續性，以及林區農民的生計，為全球應對氣候變化作出貢獻。

這些重要問題和潛力，意味著集體林權制度改革需要進一步深化。《方案》的出臺是順應時代要求的一項重要舉措。“山要怎么分”“樹要怎么砍”“錢從哪里來”“單家獨戶怎么辦”——習近平總書記提出的“林改四問”具有重要的現實意義，是指導當下集體林權制度改革深化的基礎和核心問題。《方案》在解答這幾個重要問題方面，做出了可喜的努力。

已經推進的集體林權制度改革，基本回答了“山要怎么分”的問題。集體林權制度改革的核心目標，是建立以農村家庭經營為基礎的林業經營制度。通過改革，農民獲得集體所有林地的經營權和林木的所有權，享有排他性收益權和處置權，可繼承、轉讓和用于抵押。農民得以根據市場信號和自身需求，自主決定林業生產的產品、生產組織方式、投入產出水平和采伐的周期長短。

“山要怎么分”的另一個重要方面，是林權改革決策過程的民主化特色。依據《中華人民共和國村民委員會組織法》（2010）的要求，本輪林權改革普遍采用了村民會議或村民代表大會決策的程序。這對避免政策“一刀切”帶來的弊病有重要作用，為探索因地制宜的林業發展模式打下良好基礎。

“樹要怎么砍”是關系林農切身利益的重要問題。集體經營和計劃管理的舊體制，沒有解決好森林可持續經營問題。家庭分散經營的新格局，對管理部門提出了更高要求。曾經，由于對木材采伐管理嚴格，管好森林和發展林區經濟之間存在矛盾，影響了社會經營主體投資于林的積極性。《方案》提出，以五年為單位使用采伐限額、試點以經營方案取代僵硬的采伐限額管理制度，在“樹要怎么砍”的問題上有所突破，將有利于林業經營者獲得經濟利益，對重新搞活林區經濟打開了一扇門。

對于“錢從哪里來”，除了提倡改進不合理的采伐管理制度，《方案》還在發揮市場配置資源的主體作用方面提出了許多創新性思路。比如允許根據實際情況調整公益林和商品林的比例，這對以往盲目擴大生態公益林比例、忽視林木所有者生產經營權利的做法是很大改進；提出引入“林票”“碳票”，促進林地流轉和基于森林碳匯的生態補償制度的建設，都是有新意的提法。

在“單家獨戶怎么辦”方面，林改后的初始局面，是產生了上億家小型家庭林場。在良好的經營環境下，將產生一個活躍的林地流轉市場和形形色色的林業經營新主體，這是市場經濟發展的必然結果，有利于提高森林生產力、提升森林碳匯能力和林產品供給能力。但是應該看到，目前還存在許多不利于林業規模經營發展的政策因素和社會環境因素。解除不合理的政策約束、推進多種形式規模經營主體的發育和發展，是《方案》著墨較多的地方，相信會對林區經濟效率的提高和生產力的發展帶來積極影響，也為山區林區振興創造更好的制度環境。

（作者：林毅夫，系北京大學國家發展研究院名譽院長、新結構經濟學研究院院長、南南學院院長）