【調(diào)研背景】縣域治理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要組成部分。新時代我國社會主要矛盾中的不平衡不充分的發(fā)展問題，在縣域特別是中西部縣域體現(xiàn)明顯。四川省達(dá)州市達(dá)川區(qū)地處西部貧困地區(qū)，國家層面與自身層面不平衡不充分的發(fā)展問題交織，推動更平衡充分的發(fā)展、提升治理能力，是達(dá)川區(qū)全面建成小康社會的重點(diǎn)和難點(diǎn)。達(dá)川區(qū)圍繞著社會治理及其創(chuàng)新所進(jìn)行的一系列制度性改革與探索，不僅提供了地方典型案例，而且可以深化與拓展人們對這一復(fù)雜政策議題領(lǐng)域的思考。人民論壇雜志社組織國家發(fā)改委、中共中央黨校（國家行政學(xué)院）、中國社會科學(xué)院等機(jī)構(gòu)的專家學(xué)者，對達(dá)川區(qū)社會治理創(chuàng)新實(shí)踐進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研。

通常來講，欠發(fā)達(dá)縣域?qū)崿F(xiàn)同等程度的發(fā)展，更加考驗機(jī)制創(chuàng)新能力和綜合治理水平，在資源供給匱乏、社會矛盾突出、觀念傳統(tǒng)落后的制約條件下，其所探索的治理經(jīng)驗對全面建成小康社會、推動鄉(xiāng)村振興更有借鑒性。近年來，達(dá)川區(qū)結(jié)合地區(qū)實(shí)際，著力破除一切不合時宜的思想觀念和體制機(jī)制弊端，突破利益固化的藩籬，創(chuàng)新推出了“財政因素分配法”“社會救助大平臺”“315群眾工作法”“一村一法律顧問”等工作舉措，取得了一些可推廣的經(jīng)驗。

達(dá)川區(qū)社會治理的改革與探索

第一，增強(qiáng)機(jī)構(gòu)整合，通過“進(jìn)一家門、解所有難”改革，破解基層社會服務(wù)淤點(diǎn)堵點(diǎn)。社會救助是我國社會保障體系的重要組成部分，是兜住基本民生底線、保障困難群眾基本生活的基礎(chǔ)性制度安排。因為各種原因，不同的社會救助項目之間難免出現(xiàn)交叉和不協(xié)調(diào)，一部分救助對象可能重疊享受救助，另一部分救助對象則可能被遺漏。達(dá)川區(qū)實(shí)施“進(jìn)一家門、解所有難”的社會救助制度改革，其基本理念和做法是，把原來分別隸屬于殘聯(lián)、紅十字會、住建局、婦聯(lián)等部門職能的共計21項政策救助事項，交給一個統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)“社會救助服務(wù)中心”來集中審批、撥付、依法有序處理，困難居民只需要在所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或社區(qū)的社會救助窗口或便民服務(wù)中心，出示身份證、申請事項表和同意信息核對授權(quán)書，即可完成所有申請手續(xù)。這一改革舉措不僅為困難居民帶來了社會救助申請上的便利，還在很大程度上遏制了社會救助各個環(huán)節(jié)可能發(fā)生的腐敗現(xiàn)象，緩和乃至和諧了鄉(xiāng)村或社區(qū)內(nèi)部干群之間、居民鄰里之間的相互關(guān)系。

第二，納入法治框架，推行“315群眾工作法”，提防群眾合理訴求的“信訪化”“維穩(wěn)化”。黨的十九屆四中全會再次強(qiáng)調(diào)依法治國的重要性。由于沒有良好的法治環(huán)境，在基層信訪不信法的情況有一定普遍性。一些本來合理的訴求或是微小矛盾，沒有在法治框架內(nèi)依法解決，只得按照行政層級層層往上推，慢慢激化成信訪事件，乃至成為維穩(wěn)負(fù)擔(dān)。達(dá)州區(qū)實(shí)施基于“315群眾工作法”的信訪與調(diào)解制度改革，其基本理念和做法是，把原來著力于解決已發(fā)生沖突矛盾、維護(hù)社會穩(wěn)定的“維穩(wěn)式”信訪接待，調(diào)整為由一個專門辦事機(jī)構(gòu)“達(dá)川區(qū)群眾接待中心”負(fù)責(zé)的依法依規(guī)處理群眾信訪的常態(tài)化制度。“315群眾工作法”具體包括建立實(shí)名舉報制度、查實(shí)獎勵制度、誣告查處制度，堅持在法律和政策框架下研究解決的原則，強(qiáng)化該解決的必須解決到位、確有困難的幫扶到位、重點(diǎn)控制到位、依法處置到位、嚴(yán)格問責(zé)到位。這一改革的最大特色是以制度機(jī)制化的方式、依據(jù)國家法律與政策，面對面地解決群眾的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，將黨和政府的政治擔(dān)當(dāng)與法治思維運(yùn)用到信訪工作當(dāng)中，努力“打造陽光法治信訪”。

第三，增進(jìn)公共福祉，完善“財政因素分配法”，把財力向基層下沉、激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展活力。公共性是政府合法性的基礎(chǔ)，相應(yīng)的公共財政應(yīng)著眼于滿足社會公共需要。如果財政因素與公共福祉不匹配，就會導(dǎo)致城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，基層群眾生產(chǎn)生活條件改善困難，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不得不把主要精力放到爭取資金、跑項目上，在經(jīng)費(fèi)爭取、追加過程中也會滋生腐敗。達(dá)川區(qū)的“財政因素分配法”改革實(shí)踐就是把公共財政與公共需要關(guān)聯(lián)起來的舉措。“財政因素分配法”推動資金向基層傾斜，經(jīng)過不斷實(shí)踐完善，逐步形成了保障類、工作類、激勵類等三類十項分配因素。實(shí)施以來，財力持續(xù)向基層下沉，確保了基層運(yùn)行經(jīng)費(fèi)年初有預(yù)算，切實(shí)解決了基層干部服務(wù)群眾、促發(fā)展的后顧之憂，全區(qū)經(jīng)濟(jì)社會各項事業(yè)加速推進(jìn)。財力下沉后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)費(fèi)保障得到極大提高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部從“年初跑預(yù)算、年中跑追加、年末跑決算”的無奈中徹底解脫出來，一門心思抓脫貧、謀發(fā)展。

達(dá)川區(qū)社會治理的重要啟示

四川省達(dá)州市達(dá)川區(qū)所實(shí)施的一系列舉措，是基層社會治理領(lǐng)域的重要創(chuàng)新探索，帶來許多思考和啟示。

第一，部門協(xié)調(diào)配合，是在服務(wù)大局中謀劃工作、綜合增強(qiáng)治理效能的必備條件。《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》提出：“健全部門協(xié)調(diào)配合機(jī)制，防止政出多門、政策效應(yīng)相互抵消。”這對健全部門協(xié)調(diào)配合機(jī)制，提升綜合治理效能，建設(shè)服務(wù)型政府具有現(xiàn)實(shí)意義。達(dá)川區(qū)“進(jìn)一家門、解所有難”系列改革，往小了說是各部門間實(shí)現(xiàn)了信息共享、力量統(tǒng)籌和資源的合理調(diào)配，往大了說是克服了部門利益和本位主義，堅持在服務(wù)大局中謀劃和推動工作，以部門的協(xié)同高效配合，防止政出多門、政策效應(yīng)相互抵消。在此過程中，要注意牢固樹立“一盤棋”思想，明確責(zé)任鏈條分界點(diǎn)、銜接點(diǎn)，完善部門間聯(lián)動機(jī)制，使履職更加順暢高效。

第二，以良法保善治，是從源頭上化解社會矛盾，構(gòu)建新時代社會治理格局的重要保障。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要堅持在法治軌道上統(tǒng)籌社會力量、平衡社會利益、調(diào)節(jié)社會關(guān)系、規(guī)范社會行為、化解社會矛盾，以良法促發(fā)展、保善治，使尊法學(xué)法守法用法成為廣大人民群眾共同追求，確保社會在深刻變革中既生機(jī)勃勃又井然有序。實(shí)踐證明，法治是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路，依法表達(dá)合理訴求是最便捷高效的維權(quán)途徑。現(xiàn)實(shí)中很多群眾不訴諸法律手段解決矛盾，原因往往在于執(zhí)法、用法、普法方面做得不到位，無形中抬高了法治的成本。按照達(dá)川經(jīng)驗，實(shí)現(xiàn)良法善治，要通過“助力精準(zhǔn)脫貧·一村一法律顧問”工作，開展及時、精準(zhǔn)、普惠、優(yōu)質(zhì)、高效的法律服務(wù)；常態(tài)化推行“315群眾工作法”，調(diào)動按章依規(guī)辦事的主動性，降低群眾的依法維權(quán)成本，養(yǎng)成良好的法治習(xí)慣。更重要的是執(zhí)法環(huán)節(jié)，該解決的問題必須解決到位、該處置的必須依法處置到位、該問責(zé)的必須嚴(yán)格問責(zé)到位，真正實(shí)現(xiàn)法治惠民。

第三，落實(shí)共享發(fā)展，是把公共財政用于民生保障，推動基層社會治理轉(zhuǎn)型的應(yīng)然之舉。共享發(fā)展是五大發(fā)展理念的歸宿，要實(shí)現(xiàn)發(fā)展成果由人民共享，需要有強(qiáng)大的財政政策和財稅體制支撐。公共財政是個人需要、公共需要、政府財政職能相統(tǒng)一的民主財政，從實(shí)現(xiàn)國家職能的財政轉(zhuǎn)變?yōu)闈M足社會公共需要的財政，不僅具有基層政府財政職能轉(zhuǎn)變的實(shí)質(zhì)意義，也是促進(jìn)基層社會民主治理的變革方向。達(dá)川通過實(shí)施“財政因素分配法”，把更多的資源要素向基層傾斜，民生財政支出占比超過70%，切實(shí)解決上學(xué)難、就醫(yī)難、文化生活匱乏等群眾最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題，農(nóng)村居民人均可支配收入連續(xù)4年增長率超過9%。這表明，政府財政為社會公共需要負(fù)責(zé)，賦予財政以民主的性質(zhì)，保障民眾的政治、經(jīng)濟(jì)、社會和文化方面的權(quán)利，讓納稅人從政府享受到的公共利益大于其通過稅收轉(zhuǎn)移給政府的資源價值，才能使政府的公共性與基層公共性社會關(guān)系的建構(gòu)內(nèi)在地關(guān)聯(lián)起來，這具有基層社會治理轉(zhuǎn)型的本質(zhì)含義。

（調(diào)研組成員：陶建群、張莉、李富強(qiáng)、高洪遠(yuǎn)、魏飛）

責(zé)編/魏飛 美編/薛佳瑩

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