發(fā)展特色小鎮(zhèn)的必要性
特色小鎮(zhèn)是適應經(jīng)濟新常態(tài)、實現(xiàn)產業(yè)轉型升級的重要抓手。2011年后，我國經(jīng)濟告別了30多年的高速增長，進入了創(chuàng)新驅動和產業(yè)結構調整的經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)。在如何實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略、加快地方產業(yè)結構轉型升級中，特色小鎮(zhèn)在創(chuàng)新驅動下，以“小而強”“特而精”的布局思路，得以擺脫傳統(tǒng)產業(yè)布局的“大而全”“小而全”造成的“產業(yè)雷同”現(xiàn)象，同時又在特色產業(yè)發(fā)展中與文化傳統(tǒng)、社區(qū)建設進行有機融合，凸顯小鎮(zhèn)的“產業(yè)特色”。從特色小鎮(zhèn)建設的浙江經(jīng)驗來看，浙江之所以能夠引領全國特色小鎮(zhèn)建設，主要在于特色小鎮(zhèn)是經(jīng)濟轉型的產物，承擔著產業(yè)升級與轉型的重任。[2]這樣看來，推動產業(yè)轉型升級與結構調整的經(jīng)濟功能不可避免地成為了特色小鎮(zhèn)的首要功能。
特色小鎮(zhèn)是推行新型城鎮(zhèn)化，破解城鄉(xiāng)二元結構的著力點。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化在很大程度上走的是一條城市吞并農村的城市膨脹式發(fā)展道路，并由此加重了我國的“城市病”問題。大量農村人口進入城市，農村資源被城市所汲取，這不僅無法解決固有的城鄉(xiāng)二元結構問題，反而進一步加劇了農村的凋敝。按照“以人為本”的新型城鎮(zhèn)化要求，在城市周圍打造特色產業(yè)小鎮(zhèn)，不僅完善了整個區(qū)域的產業(yè)結構，而且就近解決了農村剩余勞動力問題，農村剩余勞動力不僅在自己家門口可以進行體面就業(yè)，還可以像主城區(qū)的市民一樣享受大城市的公共服務，真正實現(xiàn)了產城融合與城鄉(xiāng)融合。
特色小鎮(zhèn)是推進創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的重要載體。“大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新”是我們對沖經(jīng)濟下行、主動適應經(jīng)濟新常態(tài)的重要舉措。但是，大城市資源的稀缺性，往往會導致人們創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的成本太高，空間不大。特色小鎮(zhèn)多分布在大都市周邊，相對遠離大城市中心，生產生活成本相對較低，是吸引科技含量高、資金相對不足的年輕創(chuàng)業(yè)者的理想棲息之地。可以說，特色小鎮(zhèn)能夠以較為低廉的成本、靈活的機制、優(yōu)質的服務為“創(chuàng)客”們提供起航的港灣與夢想的翅膀。
特色小鎮(zhèn)是破解“三產”聯(lián)動、“四化”同步困境的突破口。長期以來，我們一度認為“農業(yè)是基礎產業(yè)，只有在土地上建有工廠才算有第二產業(yè)的工業(yè)；工業(yè)必須發(fā)展到一定的程度才會有作為第三產業(yè)的服務業(yè)”，并由此形成了“農業(yè)化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化”梯次發(fā)展的思維。特色小鎮(zhèn)集特色產業(yè)、歷史傳承、文化旅游、社區(qū)宜居于一體，徹底顛覆了“三產”“四化”梯次發(fā)展的思維桎梏，在與時俱進發(fā)展特色小鎮(zhèn)過程中，實現(xiàn)了“三產聯(lián)動”與“四化同步”。
特色小鎮(zhèn)是加快美麗鄉(xiāng)村建設的推進器。以往的新農村建設中，普遍存在著“撒胡椒面兒”與低層次重復建設問題。這樣雖然通過新農村建設活動，使廣大農村地區(qū)得到一定的進步，“三農”問題得到了一定程度的緩解，但與城市的快速發(fā)展相比，一些地方城鄉(xiāng)間的差距，不僅沒有縮小，還進一步擴大了。特色小鎮(zhèn)一方面通過特色產業(yè)解決了周邊農民的就業(yè)、創(chuàng)業(yè)問題，另一方面也通過集中居住，改善了農民的生活條件，讓他們在幸福工作中，不僅享受現(xiàn)代田園風光，還享受著本來在大城市才能享受的城市文明與公共服務。因此，集宜居宜業(yè)于一體的特色小鎮(zhèn)建設，是真正破解城鄉(xiāng)二元結構，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合，加快美麗鄉(xiāng)村建設的助推器。
特色小鎮(zhèn)是厚植城市底蘊與歷史文化的傳承器。一段時間以來，我國城鎮(zhèn)化是一種“攤大餅”式的粗放型城鎮(zhèn)化模式，造成了不少“貪大求洋”的城市在大拆大建中割裂了歷史、摧殘了文化，造成一些城市“有城市無歷史”“有城市無文明”的現(xiàn)象。而特色小鎮(zhèn)在產業(yè)發(fā)展中高度重視小鎮(zhèn)發(fā)展的文化積淀與歷史傳承，融歷史文化于產業(yè)發(fā)展、社區(qū)建設之中。對于以文化旅游為特色的特色小鎮(zhèn)而言，歷史文化的積淀與傳承與文化產業(yè)、旅游產業(yè)的打造更要求有機統(tǒng)一與完美結合。特色小鎮(zhèn)生產力配置一定要找到功能的集聚與擴散之間、城市化與逆城市化之間的最佳平衡點，找到生產、生活、生態(tài)之間的最佳平衡點。[3]
特色小鎮(zhèn)建設中存在的主要問題
近年來，特色小鎮(zhèn)建設為我國建設美麗鄉(xiāng)村、推進新型城鎮(zhèn)化建設、加快產業(yè)調整、深化城鄉(xiāng)融合等方面做出了重要貢獻。但是，不可否認，各地特色小鎮(zhèn)建設過程中也在不同程度上存在著一些問題。
盲目上馬，后續(xù)財力不足。特色小鎮(zhèn)在浙江初見成效，并得到中央肯定和總結推廣后，一些地方出現(xiàn)了一股盲目跟風現(xiàn)象。這些地方完全不顧村鎮(zhèn)的客觀實際，出于套取國家小城鎮(zhèn)建設專項資金與政績工程的目的，盲目上馬特色小鎮(zhèn)項目。但特色小鎮(zhèn)建設與投資的主體還是縣一級政府。這樣，一些財力不足，又無法撬動社會資本的縣域對特色小鎮(zhèn)建設就會缺乏可持續(xù)的財力支撐。
千鎮(zhèn)一面，特色不足。特色小鎮(zhèn)建設的最大特點就是要有“特色”，而這個特色主要應基于小鎮(zhèn)自身的自然稟賦與文化積淀。如果在特色小鎮(zhèn)建設中盲目跟風，忽視了“特色”這樣根本性的東西，這種生搬硬套的行為必然會讓一些特色小鎮(zhèn)建設最后依然走的是“造城”式的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化道路。
缺乏產業(yè)，動力不足。各地發(fā)展特色小鎮(zhèn)的經(jīng)驗說明了，特色小鎮(zhèn)經(jīng)濟功能依然是第一位的，只是這種小鎮(zhèn)經(jīng)濟應是特色經(jīng)濟。小鎮(zhèn)的特色經(jīng)濟靠的是特色產業(yè)支撐。如果一個小鎮(zhèn)沒有屬于自己特色的產業(yè)作為支撐，形成特色經(jīng)濟，所謂的特色小鎮(zhèn)建設最終也會因為缺乏自身的“造血”功能而無法持續(xù)下去。
體制僵化，活力不足。特色小鎮(zhèn)的“特色”，還在很大程度上表現(xiàn)在體制的靈活上。傳統(tǒng)的建制鎮(zhèn)走的完全是黨政部門主導的招商引資與強制性管理活動。在一些地方的特色小鎮(zhèn)建設中，依然是一條成立管委會、走黨政部門主導的城鎮(zhèn)化活動。而浙江成功經(jīng)驗表明，小鎮(zhèn)的發(fā)展更多的是借力于市場驅動。那種繼續(xù)依托管委會進行規(guī)劃管理與招商引資的小鎮(zhèn)，最后非常有可能導致體制僵化，活力不足。
貪大求洋，人氣不足。實踐證明，特色小鎮(zhèn)的特色在于“小而強” “小而精”。如果沒有明確的規(guī)劃與建設邊界，特色小鎮(zhèn)建設中就會偏離國家法律和制度設計的既定軌道，就會造成小鎮(zhèn)的無限蔓延。在一些地方特色小鎮(zhèn)建設過程中，在面子工程、政績工程的驅動下，一些所謂的特色小鎮(zhèn)因貪大求洋，小鎮(zhèn)建設變成了“造鎮(zhèn)運動”，造鎮(zhèn)運動變成了房地產開發(fā)運動與賣地運動。大量新建房屋由于沒有產業(yè)與就業(yè)人口的支撐，而形成了新一輪沒人購買、沒人居住的“鬼樓”與“鬼鎮(zhèn)”。
機制陳舊，服務不足。浙江特色小鎮(zhèn)經(jīng)驗告訴人們，特色小鎮(zhèn)的“特色”在很大程度上還表現(xiàn)為拋棄了“非鎮(zhèn)”“非區(qū)”的舊路，走上了“政府引導、市場主導、產業(yè)支撐、社會協(xié)同”的體制機制創(chuàng)新道路。特色小鎮(zhèn)機制靈活，不是管理而是服務。既為客商與居民服務，同時又要進一步簡化服務流程，為他們提供更為便捷、更為優(yōu)質的“一條龍”服務。
加快特色小鎮(zhèn)建設的路徑創(chuàng)新
當前正確面對和解決特色小鎮(zhèn)建設中存在的一些問題，必須切實以五大發(fā)展理念為指導，堅持走新型城鎮(zhèn)化道路，以打造特色產業(yè)為龍頭，堅持特色產業(yè)、科技創(chuàng)新、歷史文化、觀光旅游、社區(qū)建設有機統(tǒng)一，在創(chuàng)新驅動發(fā)展中，不斷推進“三產聯(lián)動”與“四化同步”，走一條中國特色城鄉(xiāng)融合發(fā)展的現(xiàn)代化之路。
堅持創(chuàng)新發(fā)展，以全面創(chuàng)新驅動特色小鎮(zhèn)建設
黨的十八屆五中全會指出，“堅持創(chuàng)新發(fā)展，必須把創(chuàng)新擺在國家發(fā)展全局的核心位置，不斷推進理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、科技創(chuàng)新、文化創(chuàng)新等各方面創(chuàng)新，讓創(chuàng)新貫穿黨和國家一切工作，讓創(chuàng)新在全社會蔚然成風”。以浙江為代表的特色小鎮(zhèn)就是我國在新型城鎮(zhèn)化建設實踐中全面落實創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略實踐的結果與表現(xiàn)。浙江特色小鎮(zhèn)順應了發(fā)展規(guī)律、適應了發(fā)展趨勢，使得浙江人“敢為人先，特別能創(chuàng)業(yè)”的創(chuàng)新精神噴涌而出，“小鎮(zhèn)經(jīng)濟”日新月異。
以浙江為典型的特色小鎮(zhèn)在創(chuàng)新驅動發(fā)展中，努力實現(xiàn)理念創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、體制創(chuàng)新、機制創(chuàng)新的良性互動與有機統(tǒng)一。在理念創(chuàng)新方面，浙江在特色小鎮(zhèn)建設中始終堅持分類建設的理念，不搞一刀切。“在城鄉(xiāng)接合部建‘小而精’的特色小鎮(zhèn)，就是要在有限的空間里充分融合特色小鎮(zhèn)的產業(yè)功能、旅游功能、文化功能、社區(qū)功能，在構筑產業(yè)生態(tài)圈的同時，形成令人向往的優(yōu)美風景、宜居環(huán)境和創(chuàng)業(yè)氛圍。”[4]在制度供給方面不是“老而僵”，而是力求“活而新”。
特色小鎮(zhèn)建設，不能沿用老思路、老辦法，必須在探索中實踐、在創(chuàng)新中完善。因此，凡是國家和省里先行先試的改革試點，特色小鎮(zhèn)優(yōu)先實施；凡是符合法律要求的改革，允許特色小鎮(zhèn)先行突破；在服務創(chuàng)新方面突出“定制”；要求“在市場主體登記制度上，放寬商事主體核定條件，實行集群化住所登記，把準入門檻降到最低；在審批流程再造上，削減審批環(huán)節(jié)，提供全程代辦，創(chuàng)新驗收制度，把審批流程改到最便捷，讓小鎮(zhèn)企業(yè)少走彎路好辦事。同時，實行企業(yè)‘零地’投資項目政府不再審批、企業(yè)獨立選址項目高效審批、企業(yè)非獨立選址項目要素市場化供給機制和政府不再審批”。浙江特色小鎮(zhèn)在體制機制創(chuàng)新的最大特色就是定位特色小鎮(zhèn)是“‘產、城、人、文’四位一體有機結合的重要功能平臺”，而非傳統(tǒng)行政建制“鎮(zhèn)”或“開發(fā)區(qū)”；從而建立健全了創(chuàng)新驅動、科技驅動、產業(yè)驅動而非行政驅動的市場導向理念、制度、體制、機制。
堅持協(xié)調發(fā)展，多元協(xié)調推進特色小鎮(zhèn)建設
黨的十八屆五中全會指出，堅持協(xié)調發(fā)展，重點促進城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調發(fā)展，促進經(jīng)濟社會協(xié)調發(fā)展，促進新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。首先，特色小鎮(zhèn)多選址在大城市周圍，尤其是城鄉(xiāng)結合部地區(qū)，就是為了實現(xiàn)城市要素與美麗鄉(xiāng)村要素的自由流動，加快城鄉(xiāng)融合與一體化建設。其次，特色小鎮(zhèn)在建設中要始終堅持特色產業(yè)培育與社會建設統(tǒng)一，促進小鎮(zhèn)經(jīng)濟增長與社會和諧同步發(fā)展。特色小鎮(zhèn)建設要始終堅持創(chuàng)新驅動發(fā)展，尤其是把科技創(chuàng)新放到突出的位置，充分依托“互聯(lián)網(wǎng)+”發(fā)展新興產業(yè)，并與小鎮(zhèn)規(guī)劃建設、歷史傳承、現(xiàn)代農業(yè)、觀光旅游有機結合起來，切實通過特色小鎮(zhèn)建設加快小鎮(zhèn)區(qū)域的“三產聯(lián)動”與“四化同步”。在運作機制上，特色小鎮(zhèn)走的是一條“政府引導、企業(yè)主體、市場化運作”的多元協(xié)作機制，始終堅持“達標了才命名，給財稅和土地等政策，不達標不命名，不給政策”。 這種“政府引導、企業(yè)主體、市場運作”的多元協(xié)作模式，在充分調動市場資源與動力的同時，讓政府也從事無巨細的行政事務中解放出來，集中精力做好制度設計、規(guī)則制定、后期監(jiān)管與全程服務工作。
堅持綠色發(fā)展，建設綠色產業(yè)、綠色生活、綠色文化有機統(tǒng)一的綠色小鎮(zhèn)
十八屆五中全會指出，“堅持綠色發(fā)展，必須堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，堅持可持續(xù)發(fā)展，堅定走生產發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，加快建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設新格局，推進美麗中國建設”。綠色發(fā)展要求在特色小鎮(zhèn)建設中要樹立綠色發(fā)展理念，發(fā)展綠色產業(yè)；堅決拒絕高污染、高耗能、低附加值的企業(yè)入駐小鎮(zhèn)；綠色發(fā)展意味著小鎮(zhèn)的生活是綠色生活、綠色出行、綠色消費；綠色發(fā)展意味著特色小鎮(zhèn)要形成綠色文化，讓綠色經(jīng)濟、綠色生活、綠色出行、綠色消費成為小鎮(zhèn)各社會主體的行為自覺。
堅持開放發(fā)展，學習借鑒西方特色小鎮(zhèn)的建設經(jīng)驗
西方發(fā)達國家在特色小鎮(zhèn)建設方面有著豐富的經(jīng)驗，一些特色小鎮(zhèn)非常值得我們去學習與借鑒。實際上，浙江特色小鎮(zhèn)的靈感來自于國外的特色小鎮(zhèn)，如瑞士的達沃斯小鎮(zhèn)、美國的格林威治對沖基金小鎮(zhèn)、法國的普羅旺斯小鎮(zhèn)，“產業(yè)富有特色，文化獨具韻味，生態(tài)充滿魅力，對浙江優(yōu)化生產力布局頗有啟迪”[5]。學習借鑒西方特色小鎮(zhèn)，一方面可以借鑒西方小鎮(zhèn)發(fā)展特色產業(yè)、推進產城融合的經(jīng)驗；另一方面可以借鑒西方小鎮(zhèn)發(fā)展“大學小鎮(zhèn)”、田園小鎮(zhèn)的經(jīng)驗，把大學歷史傳承、大學文化與田園風光、旅游有機結合起來，著力打造歷史文化與旅游小鎮(zhèn)；最后，可在借鑒西方小鎮(zhèn)經(jīng)驗的基礎上，傾力打造中西合璧的文化交流小鎮(zhèn)。
堅持共享發(fā)展，特色小鎮(zhèn)要走多元社會主體共建共享共治的道路
中國夢歸根到底是人民的夢。堅持共享發(fā)展，就是堅持發(fā)展為了人民，發(fā)展依靠人民，發(fā)展成果由人民共享，并以此為主導，作出更有效的制度安排，著力解決公平正義問題，使全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感，從而增強發(fā)展動力，增進人民團結，朝著共同富裕方向穩(wěn)步前進。特色小鎮(zhèn)堅持共享發(fā)展，不僅意味著小鎮(zhèn)居民要共享小鎮(zhèn)的發(fā)展成果；也意味著每一個小鎮(zhèn)人，都有義務全面參與特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃、建設與管理，成為特色小鎮(zhèn)建設的主人。要切實推動特色小鎮(zhèn)中各社會主體多元合作平臺與合作機制的建立與完善，加快構建共建、共創(chuàng)、共享、共治的特色小鎮(zhèn)治理共同體，并在此基礎上，加快推進與完善特色小鎮(zhèn)利益共同體、命運共同體建設。
【本文作者為四川大學公共管理系教授；本文系2016年度教育部重大項目“縣級政府綠色治理體系構建與質量測評研究”（項目批準號：16JZDW019）、四川大學中央高校基本科研業(yè)務費專項資助2017年度四川大學國家人文社科重大攻關項目培育計劃“我國社會治理體系構建及其運行機制研究”（項目批準號：SKZD201704）階段性成果】
注釋：
[1]李強：特色小鎮(zhèn)是浙江創(chuàng)新發(fā)展的戰(zhàn)略選擇[J].今日浙江，2015年第24期 。
[2]姚尚建：城鄉(xiāng)一體中的治理合流——基于“特色小鎮(zhèn)”的政策議題[J].社會科學研究，2017年第1期。
[3]李強：特色小鎮(zhèn)是浙江創(chuàng)新發(fā)展的戰(zhàn)略選擇[J].今日浙江，2015年第24期 。
[4]同上。
[5]常曉華、屈凌燕、王政：《特色小鎮(zhèn)是什么？——浙江全面推進特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建綜述》[EB/OL].新華網(wǎng)，http://news.xinhuanet.com/local/2016-02/28/c_1118181253.htm，2016年02月28日。