從治理過程看公共文化服務供給能力建構

從治理的過程看，公共文化服務供給的實踐路徑可以分為“自上而下”的行政“福利”路徑和“上下結合”的服務“治理”路徑。“自上而下”的行政“福利”路徑指的是政府按照文化職能的發展要求和國家財力向公民提供反映政府意志和偏好的公共文化產品和服務，能否滿足公民的文化需求并不重要。“上下結合”的服務“治理”路徑作為一種新的供給路徑，強調政府、社會和公民等多元主體參與文化產品和服務的供給，民眾的文化需求被納入政府的考慮范圍。“合作治理”既可減少政府在文化事業支出上的壓力，又可充分激發社會力量參與公共文化服務的熱情和活力，提高文化產品和服務的有效供給率。

長期以來，我國形成了“自上而下”的行政“福利”路徑，由政府主導的公共文化服務也像其他行政事務一樣，自上而下地貫徹落實到基層政府頭上，并最終由基層政府直接提供給公民。同時，有關公共文化服務考核的話語權也掌握在更高級別的政府手中。因此，對于基層政府，公共文化服務往往被當作一項上級政府交辦的行政任務，而不是一項內在的服務職能；“福利”思想對基層政府的工作方式也產生了一定影響，促使公共文化服務“供給與否完全看基層政府心情”的態勢形成。因此，基層政府只需要完成上級政府安排的行政任務，走走過場，不需要達到“文化自覺”的高度。在這種行政“福利”邏輯下，基層政府很少關注和在意公民的實際需求、真實想法和評價，造成供給與需求的錯位乃至脫節，其服務的內容和項目往往是上級政府的“規定動作”，或者是官員的“想象”甚至是一廂情愿。這樣的公共文化服務便會淪落成地方政府和基層政府的“政績”和“面子”工程。一旦檢查結束，公共文化產品和服務的供給便會消失。

如何避免這種“政績”或“面子”工程性的公共文化服務？這就需要從供給要素的視角改善公共文化產品和服務的供給，以便讓更多的社會主體參與。目前，我國還存在著公共文化服務社會力量參與不足、社會力量與政府互動機制短缺的情況。社會力量參與公共文化服務仍然存在著體制機制、政策法規和技術能力等諸多限制，具體表現為：供給渠道和服務內容單一，缺乏彈性、政策法規缺位或缺乏可操作性、社會力量不發達、參與傾向復雜化和公民參與機制缺位等。因此，完善社會力量參與公共文化服務的機制和途徑是提高公共文化服務供給能力的必要條件。

在“上下結合”的服務“治理”路徑中，政府不再是公共文化服務產品和服務的唯一供給者，社會力量會加入到供給行列，政府職能由“辦文化”向“管文化”轉變，這樣政府就不再將注意力全部放在公共文化產品與服務的供給上，而是將更多注意力放到如何完善公共文化服務的相關政策文件和法律法規上。值得注意的是，社會力量參與公共文化服務還存在很多需要改進的方面，需要政府發揮引導和規范作用，依靠體制機制、政策法規和技術能力等的提升，不斷完善社會力量參與公共文化服務供給的機制和渠道。政府向社會購買公共文化服務和公共文化PPP項目的實施就是政府在公共文化服務社會化道路上的探索和創新。

“上下結合”的合作治理，不僅使“公共文化服務供給”的內容、范圍更符合公民需求，有利于重塑健康文明的公共文化生活，而且還可促進政府的職能轉型升級和服務優化提升，減少盲目無效的文化事業支出。與此同時，讓企業、文化類社會組織、社區和社區組織、文化志愿者和公民個人等社會力量參與公共文化服務供給，既可為公民提供更加豐富多樣的文化產品和文化服務，又可為公共文化服務提供閑散的社會資金、人才支持，彌補了政府公共文化供給的主體單一和資源稀少的缺陷。

總之，鼓勵和支持社會力量參與公共文化服務建設，是未來公共文化活動和服務供給的發展方向，如何更好的操作和實施將是一個長期探索的過程。文化治理下的公共文化服務供給的實現，既來自政府對社會力量參與的鼓勵、引導和規范，又來自社會力量的自我組織、自我管理、自我教育和自我約束。從文化治理的視角來審視公共文化服務供給，既可以發現當前公共文化服務供給存在的問題，也可促使各級政府不斷地改善本地區的公共文化服務的供給質量。那么如何去發現和解決現有的公共文化服務供給問題呢？首先，我們需要一個進行客觀評價的特定標準。為此，人民論壇理論研究中心從供給要素視角初步構建了公共文化服務供給能力評價模型。