摘 要:加強地方政府專項債項目管理，是地方政府統籌發展和安全的關鍵問題。當前，地方政府專項債項目在收益與公益性需求的矛盾下，存在資金使用效率低、收益測算不足的風險；在風險監管方面，缺乏健全的分級評估體系和動態監控機制；多部門之間的權責不清和信息割裂影響專項債管理效能。為有效應對地方專項債項目風險，建議從以下四個方面著手：優化專項債項目遴選機制，強化項目全生命周期精細化管理；構建專項債項目風險分級評估體系，強化風險動態監控；完善跨部門協同機制，構建專項債項目分級治理框架；利用數字化財政技術工具完善信息共享，強化專項債精細化管理。

關鍵詞:地方債務 地方專項債項目 風險管理 分級評估 全周期精細化管理

【中圖分類號】F81 【文獻標識碼】A

地方政府專項債作為推動基礎設施建設的重要工具，為經濟社會高質量發展提供了強力支撐。截至2024年12月末，我國地方專項債余額30.8萬億，累計投向超過13萬個項目。在地方專項債規模持續攀升的同時，數量龐雜的專項債項目面臨項目收益與融資平衡難以匹配、全生命周期管理薄弱、跨部門協作不暢等問題，影響了其資金使用效益和風險控制能力。加強地方專項債管理需要從項目篩選、風險評估、部門協同和數字化技術多維度發力，推動專項債管理由規模擴張向質量提升轉型，為地方經濟社會發展注入更高效、可持續的動力。

地方政府專項債規模持續擴大對專項債項目管理提出新要求

近年來，地方政府債務規模持續擴大，地方政府債務余額從2015年的14.757萬億增加至2023年的40.737萬億，增長超2.7倍。其中，地方政府專項債占比持續提升，專項債余額從2015年的5.4949萬億攀升至2023年的24.8685萬億，增長超4.5倍；專項債發行規模從2015年的9744億提高到2023年的5.99萬億* ，增長超6.1倍；專項債券支持項目領域不斷擴圍，從最早的土儲、收費公路逐步擴展到棚改、市政產業園區基礎設施建設等領域** ，發揮了強基礎、補短板、惠民生、擴投資等積極作用，為經濟社會高質量發展提供了有力支撐。按照“資金跟著項目走”的原則，專項債項目是債券打包發行的基礎，截至2024年10月23日，地方專項債余額28.4萬億，累計投向13.8萬個項目。依據2024年專項債發行情況，已發行專項債募集資金投向超2.8萬個項目，相較2023年2.69萬個項目總數小幅增長；2024年項目投向以市政和產業園區基礎設施、鐵路、軌道交通和棚改等四領域為主，其中，市政和產業園區基礎設施領域項目7807個，涉及投資額達11.22萬億；鐵路領域項目401個，涉及投資額達4.79萬億；軌道交通領域項目167個，涉及投資額達3.34萬億；棚戶區改造領域項目1559個，涉及投資額達2.59萬億，上述四領域對應項目投資額占比超60%。*

在專項債券項目篩選工作中，國家發改委和財政部以專項債“穩經濟、促發展”的同時，強調“項目收益與融資平衡”，2024年共篩選通過專項債券項目約3.8萬個，為3.9萬億元專項債券發行使用打下堅實項目基礎[1]。根據黨的二十屆三中全會《決定》提出“完善政府債務管理制度”的要求，國務院以放權、提效為核心改革專項債管理機制，實行地方政府專項債券投向領域“負面清單”管理，并將原本由國家發改委和財政部共同審核的地方政府專項債券項目，試點給予省級政府審核自主權。[2]這將為地方政府提供更大靈活性，但也對地方政府在專項債項目管理方面提出了更高要求。

因此，如何加強地方政府專項債項目風險分級評估，完善專項債券資金全生命周期管理，提高資金使用效益，是地方政府統籌發展和安全的關鍵問題。

地方專項債項目風險管理存在的問題

近年來，專項債支持領域不斷擴大，已從基礎設施建設擴展至教育、醫療、生態環保等公益性領域，受限于項目管理水平，各省市區財政收支執行的審計報告多次提及部分專項債項目存在收益不及預期、使用不合規、資金使用效率低等問題。此外，隨著中央進一步下放項目審核權限，地方政府在項目選擇和資金使用上的自主權增加，這種放權也帶來了更高的管理要求。由于地方政府在社會經濟發展中的多元任務，部分專項債資金投向公益性項目，未能體現收益導向，存在收益目標與實際投向的矛盾，導致風險和責任最終集中在地方財政上。當前地方政府專項債項目風險管理的問題主要集中在以下幾方面。

第一，在項目管理上，地方政府專項債項目范圍和規模擴增與專項債項目管理水平同步性不足。在專項債支持領域擴圍、項目審批管理放權的大背景下，當下的專項債風險管理有待完善，缺乏針對微觀項目的系統性管理，已有管理體系多為宏觀層面。如總量方面，財政部推行地方政府債務風險等級評定制度，以債務率為考核標準，將不同區域劃分為“紅橙黃綠”四檔；限額方面，財政部依據地區財力狀況、債務風險、債務管理績效、地方申請等因素分配專項債限額，兼顧約束和激勵[3]；投向方面，專項債券資金支持領域從原本的“正面清單”管理轉向“負面清單”，并針對可用作資本金領域進行明確界定[4]。專項債項目作為專項債發行的基礎，項目質量直接影響專項債券后期的管理、使用和償還，建立包含項目遴選、收益測算、風險評估及全生命周期績效跟蹤等的項目全流程管理體系，將成為專項債券提質增效的關鍵環節。

第二，在風險監管上，地方政府專項債項目風險的分級評估體系不完善，缺少外部監督監管體系。針對體量大、領域廣的專項債項目，其風險評估集中在申報階段，對項目建設期、運營期的風險監控不足，債務存續期的透明化管理和高風險項目分級評估體系還不夠健全，導致無法對地方政府專項債項目進行分級分類管理。具體而言，債務存續期的信息披露和透明化管理水平較低，高風險項目的動態監控與分級分類管理尚未形成統一標準，導致風險責任不清晰、應對措施滯后。目前地方政府專項債項目的管理主要依靠內部監督，外部監督覆蓋面不足，監督主體與權責分工不明。一方面，人大和審計部門對專項債項目的介入多局限于事后審計或問責，未能形成常態化、前置化的監督機制；另一方面，社會公眾和媒體難以獲取專項債相關信息，公眾監督渠道有限，透明度不足導致外部監督效力較低。

第三，在部門協作上，缺乏跨部門管理銜接與協同機制。首先，多部門權責界限不明，專項債管理涉及財政、發改、審計、項目主管單位等多個部門，但在資金分配、績效評價及風險管理上職責邊界不清晰，容易導致協作缺失或管理真空。其次，管理存在碎片化，缺乏系統性，在項目申報階段，地方項目主管部門負責項目申報，但未能與財政部門充分協作，導致部分項目在融資平衡和收益測算上缺乏科學性；在項目執行階段，資金撥付由財政部門主導，但項目執行和監督由發改部門負責，信息不對稱增加了監管難度，各部門間信息不互通、流程不統一、目標不一致的情況普遍存在，降低了整體管理效率。

有效應對地方政府專項債項目風險的對策建議

優化專項債項目遴選機制，強化項目全生命周期精細化管理

一方面，分類分級進行項目儲備與遴選。在遴選機制中，參照湖北、天津等地的先進經驗，將專項債項目儲備與管理細化為四個庫（儲備庫、項目庫、待發行庫和存續期庫）[5][6]，并基于項目經濟效益、社會效益及風險水平，采用更細化的星級管理制度（1-5星），從低星到高星代表項目綜合水平的逐級提升。不僅聚焦于輕重緩急，還需綜合考量項目的跨年度收益匹配度與全生命周期績效目標，優先保障社會效益高且收益穩定的高星級項目。針對公益性項目與收益性項目并存的現狀，明確分類評估標準和項目優先次序，以確保資金投向精準，避免盲目擴張和資源錯配。

另一方面，全生命周期精細化管理。在管理要求不斷提高的背景下，引入“動態反饋”機制，覆蓋項目儲備、申報、實施、運營與退出的各階段，通過實時數據監測、人工智能預測與定期審計，實現對項目的動態優化與全生命周期監督。強調“收益-融資平衡”原則，將收益性項目作為專項債重點方向，同時規范公益性項目資金使用方式，避免讓財政背負超出預期的償債壓力。

構建專項債項目風險分級評估體系，強化風險動態監控

第一，建立分級分類風險評估機制。針對專項債投向的多樣化和風險的復雜性，以行業、區域和項目特性為基礎構建分級分類風險評估框架。將專項債項目按照行業風險、償債能力及收益實現概率分為低、中、高風險三個等級，并對高風險項目加強資金用途審核與動態監控。推進“分領域網格式定位分析”，對市政、交通、生態環保等重點領域的專項債項目進行行業風險對比評估，定期形成專項債風險地圖，為政策制定提供科學依據。

第二，完善風險動態監控與預警機制。在存量債務管理中，建立“風險雷達”系統，對債務規模、償債進度、項目運營情況進行動態監測與預警，及時識別和化解潛在風險。強化建設期與運營期的評估力度，對存在收益下滑、成本超支或融資不平衡問題的項目，適時啟動風險應對預案，包括調整項目執行計劃或引入第三方增信支持。

第三，明確分類退出機制、補強外部監督與監管依據。明確退出機制，針對市政和產業園、交通、社會事業、保障性安居工程、農林水利、能源、生態環保等存量專項債項目，組織第三方機構進行成本效益評估，建立“紅”（終止退出）、“黃”（暫緩執行）、“綠”（正常開展）等級，建立分類退出機制。規范專項債信息披露標準，擴大披露范圍至債務存續期，要求地方政府定期報告專項債項目的收益實現、資金流向和項目進展情況，為外部監督提供數據支持。建立市場化評級機制，引入人大或第三方機構對項目級風險進行專業評估，將評級結果納入專項債管理決策，以提升風險防御水平和資金配置效率。

完善跨部門協同機制，構建專項債項目分級治理框架

第一，明確多部門權責界限，優化中央與地方協作模式。構建跨部門專項債管理協調機制，明確財政、發改、審計、項目主管部門的權責分工，參考安徽零基預算改革的財政統籌整合資金專班機制[7]，通過設立專項債工作領導專班實現部門間的高效銜接與協作。中央層面統一制定專項債風險評估與管理標準，地方層面負責具體實施，并由中央動態監控，通過分級治理的形式實現政策傳導與責任落實。推行區域協同治理機制，對于跨區域、跨部門的重大專項債項目，建立聯合評估和動態監控機制，確保風險在區域范圍內得到有效管控。

第二，強化協同監督與問責機制。推動多主體聯合監管模式，地方人大、審計部門、發改委、銀保監等共同參與專項債項目的全過程監管，特別針對資金違規使用、收益不達標等問題，建立差異化問責和限制機制。針對失信項目及相關責任單位，在債券評級與后續項目申報中實施嚴格的懲戒措施，倒逼地方提升專項債管理的專業化和規范化水平。

第三，規范專項債項目管理標準。加強專項債管理培訓，建立“省域統籌、市級主導、縣級落實”的梯次管理模式。通過規范項目管理標準，避免各自為政，逐步縮小不同地區的專項債項目管理水平差距，為建立專項債項目信息共享平臺提供基礎。

利用數字化財政技術工具完善信息共享，強化專項債精細化管理

第一，搭建專項債項目信息共享平臺。參照預算管理一體化平臺建設，推動地方財政部門、發改委、審計機關及項目主管單位之間的信息化協作，建設統一的專項債信息共享平臺，實現從項目申報、資金撥付到績效監控的全過程數據共享。平臺需包含專項債項目基本信息、收益測算、資金用途、實施進度、風險預警及績效評價等模塊，確保部門間信息對稱與數據互聯互通。

第二，引入智能化管理工具。利用大數據、區塊鏈等先進技術，打造專項債動態監控系統，實時采集與分析項目執行情況，快速識別風險并進行追蹤。應用人工智能技術提升管理決策效率，如通過機器學習模型預測專項債項目的收益水平與潛在風險，為資金配置和政策調整提供數據支持。

第三，推動顆粒度精細化管理。在數字化平臺基礎上，縮小專項債管理顆粒度，將管理對象從單一項目擴展至具體資金流向與項目節點，強化對資金使用與項目進度的同步管理。確保“兩個匹配”目標的落地——專項債資金投放與項目實施進度相匹配，預算執行與績效目標相匹配，以實現資金的高效利用和管理透明度提升。制定專項債信息化管理標準，對數據錄入、更新與共享的格式與頻率進行規范，提升平臺操作的一致性與易用性。

【本文作者為復旦大學經濟學院教授；本文系上海市哲學社會科學規劃“研究闡釋黨的二十屆三中全會精神”專項課題：《加強與中國式現代化相適應的財政資源統籌研究》（2024VQH020）和復旦大學—金光集團思想庫研究課題“地方政府債務化解新思維：基于資產負債平衡的邏輯”（JGSXK2404）的階段性成果；復旦大學經濟學院博士研究生趙殿維對本文亦有貢獻】

注釋略

責編：董惠敏／美編：石 玉