摘 要:糧食對于社會穩定與經濟發展的重要性不言而喻。我們既要看到糧食總產量連年遞增的成績，更要看到我國糧食自給率下降的隱憂。根據高標準農田及相應的糧食單位面積產量數據可知，進入新世紀以來，我國綜合食物自給率下降，不是因為缺乏農業資源，而是農業資源的生產潛力沒有挖掘出來。造成這一現狀的原因，在于農民生產農產品和進行高標準農田建設的積極性沒有充分發揮出來。推動鄉村產業振興，必須直面這些問題，深化農村改革，提高農民組織化程度，推動農業農村形成一二三產業融合發展體制機制，推進食品價格改革，健全推動鄉村產業振興長效機制。

關鍵詞:糧食安全 鄉村產業振興 高標準農田 糧食自給率

【中圖分類號】F32 【文獻標識碼】A

自鄉村振興戰略提出以來，鄉村產業振興一直受到各地黨政機關和涉農主管部門的高度重視。推動鄉村全面振興，不僅為打贏脫貧攻堅戰奠定了堅實經濟基礎，還取得了糧食連年增產的好成績，2024年我國糧食總產量史無前例地超過了1.4萬億斤。但是，對于增強鄉村產業可持續發展的內生動力，即調動各種涉農利益主體包括農戶、農民合作社、農業企業等生產經營積極性，還面臨著不少挑戰。本文針對健全鄉村產業振興長效機制的難點，分析其原因，提出對策，希冀對推動鄉村全面振興有所裨益。

現階段鄉村產業振興面臨的兩大難點

中共中央、國務院印發《鄉村全面振興規劃（2024—2027年）》要求：“健全推動鄉村全面振興長效機制”，并明確了規劃期內鄉村全面振興的具體目標：“以確保國家糧食安全、確保農村人口不發生規模性返貧致貧為底線，鞏固拓展脫貧攻堅成果”，可簡稱為“兩個確保”。前一個確保可用實物量指標衡量，要求農村能夠生產出足夠多的農產品，讓中國人的飯碗裝滿中國自己生產的糧食——由各種農產品構成的食物，即中國的人均農產品生產量必須充分滿足全體消費者的實際需求；后一個確保可用價值量指標衡量，要求農村人均可支配收入不僅要超過2020年的脫貧最低標準10000元，還要不斷增長，尤其是脫貧人口的收入增長速率要超過通貨膨脹率，以保障其生活水平獲得實質性提高。2025年中央一號文件第一部分和第二部分分別對“持續增強糧食等重要農產品供給保障能力”“持續鞏固拓展脫貧攻堅成果”作出部署。

“兩個確保”既是全面實施鄉村振興戰略的具體目標，也是現階段鄉村產業振興的兩大難點。我國的糧食產量和農民人均可支配收入都在連年遞增，怎么就成為難點了？要認識這兩個難點，必須從實際出發，用數據說話。

先討論糧食安全問題。糧食對于社會穩定與經濟發展的重要性不言而喻。我們既要看到糧食總產量連年遞增的成績，也要看到我國糧食自給率下降的隱憂。2000年，我國綜合食物自給率95%左右，且農產品出口額大于進口額，進出口農產品相抵，我國實際上做到了農產品100%自給且略有剩余。進入21世紀以來，我國在糧食總產量持續上升的同時，卻出現了綜合食物自給率下降的現象。國家統計局和海關披露的數據顯示，2010年，我國綜合食物自給率在85%以下，2020年為70%以下，出口額大大低于進口額，主要是大豆嚴重依賴進口。2024年，我國大豆進口量高達1.05億噸，相當于同年糧食總產量的14.86%。糧食安全形勢不容樂觀。

再討論農民收入問題。改革開放以來，農民人均收入水平有了大幅度提升。1980年，我國農民人均純收入為191.3元，2000年上升到2253.4元；2020年農民人均可支配收入達到17131元，2024年上升到23119元，每人月均可支配收入超過1900元。但是，著眼于鞏固拓展脫貧攻堅成果，首先要認識到農村居民收入與城鎮居民收入差距還比較大，前者只相當于后者的42.7%；其次，根據《中國統計年鑒2023》數據推算，人均月收入小于等于1000元的人口還有1.2億-1.5億人。總之，不論是官方統計數據還是學者研究成果提供的數據，再加上日常生活以及農村調研了解到的農民經濟狀況，都能夠讓我們認識到，還有大量的農村人口可支配收入水平是比較低的。

當然，從鄉村全面振興的角度看，“三農”領域需要解決的問題決不僅僅局限于兩大難點，此外還有很多問題需要解決。但如果能夠解決好這兩大難點問題，解決其他問題將相對比較容易。

兩大難點的成因分析

首先分析我國綜合食物自給率數據降低的原因。

綜合食物是個很復雜的概念，它包括山水林田湖草沙等所有食物生產資源能夠提供的產品。為了便于計算，大致可以用“糧食”來替代“綜合食物”。我國糧食概念在外延上比國際上通用的谷物概念寬泛得多，大體上反映了食物的主要構成部分。根據國家統計局等權威部門提供的數據，我國2020年度的糧食生產量為6.69億噸，消費量為7.4億噸，差額為0.71億噸；2022年度的糧食生產量為6.87億噸，消費量為7.98億噸，差額為1.11億噸。向前追溯到2000年，我國的糧食生產量為4.62億噸，消費量為4.5億-4.7億噸，大體平衡。這表明，二十多年過去，我國的糧食生產量與消費量都有了較大幅度增長，但消費量增長更快。

那么，現有生產糧食的土地資源還有增產潛力嗎？答案是還有增產潛力，而且還很大。

糧食單位面積產量的高低取決于多種因素。擇要而論，在良種水平、農用化學品投入、機械投入方面，我國與發達國家相比已經差距不大，化肥、農藥、薄膜的單位面積投入量甚至超過了發達國家。現階段制約我國糧食單位面積產量提升的主要因素是耕地質量和勞動者生產積極性。

我國實有耕地面積19.2億畝，其中建成高標準農田10億多畝。但據農業農村部數據，我國中低產田占耕地總面積的70%左右。這意味著在建成驗收的高標準農田中有一部分存在著退化為中低產田的風險。2024年6月中旬，筆者在三江平原調研時看到，很大一塊黑土地方方整整，顯然經過整治。田間玉米苗已經長到10公分左右，剛下過雨后，遠看十分平整的耕地，近看則是有的地方低洼積水，有的地方隆起無水。這塊農田應該在高標準農田統計表內，但實則屬于很容易受到水旱災害影響的中低產田。現實情況當然比較復雜，即使這樣，假設我國實打實建成不少于12億畝的高標準農田，其中一半分布在能夠種兩季的南方，年單產不低于每畝1500斤，則至少可生產9000億斤糧食；另一半分布在種一季的北方，年單產不低于每畝1000斤，則至少可生產6000億斤糧食。這只是大致的匡算，具體到農業發展過程，可以根據需要呈現多種生產要素組合方式。從理論和實踐都不難證明，凡是登記造冊的農田都可以建成高標準農田。在農田之外，林地、草地、沙地、水面提供食物的增產潛力比農田更大。總之，我國雖然具有人多地少的基本國情，但只要把現有農業資源利用好，糧食以及綜合食物自給有余是完全可以做到的。

由上述高標準農田及相應的糧食單位面積產量數據可知，進入新世紀以來，我國綜合食物自給率下降，不是因為缺乏農業資源，而是農業資源的生產潛力沒有挖掘出來。而造成這一現狀的原因，又在于農民生產農產品的積極性、進行高標準農田建設的積極性沒有充分發揮出來。

財政部農業農村司、農業農村部農田建設管理司等部門披露的情況表明，在把中低產田改造成高標準農田的建設方面，多年來一直存在“政府熱、農民冷”的現象。在高標準農田建設領域，基本上靠政府投資，而且主要靠中央財政投資。在工程實施方面，85%以上的項目采用EPC總承包制，97%的施工單位來自城市建筑企業，本地農民施工隊只占3%，這意味著農村集體經濟組織和農戶難以從項目建設過程中獲得收益。至少有30%的項目田塊平整度不達標，沒有考慮土壤改良，導致有些地塊改造后地力會下降1-2個等級。項目驗收后的農田歸農村集體管理，但超過70%的農村集體經濟組織沒有專項管護資金，導致不斷有農田等級退化。

農民生產農產品的積極性不高，主要表現是棄農進城經商務工，其背后的經濟原因則是農產品價格偏低導致收益偏低。根據國家發改委價格司《全國農產品成本收益資料匯編》及農業農村部市場預警專家委員會披露的權威數據表明，從2010年到2022年，每噸尿素出廠價從1600元/噸上升到2900元/噸，復合肥價格指數累計上漲82%；早稻價格從每50公斤93元，上升到124元，上漲了33%；小麥價格從每50公斤90元，上升到115元，上漲了28%；稻谷每畝凈利潤從550元下降到320元；農村居民工資性收入年均增長9.2%，顯著高于種糧收益增速。

糧食價格偏低以及其他農產品價格忽高忽低，影響農民生產農產品的積極性，減少市場供給，從市場機制的角度看，會反過來刺激農產品價值上漲，修復農產品供給能力。但我國農產品進口增加，一定程度上壓制了國內農產品市場價格。海關統計數據表明，2000年我國農產品進口額僅124.7億美元，2020年則增長到1700.6億美元，年均增長率超過了15%。在世界農產品市場上，中國早已成為“超級買家”，不僅大豆進口量占有全球65%的份額，玉米、肉類、乳制品、植物油、棉花等都處于全球第一進口國的位置。農產品進口的增加，導致我國農產品的消費者價格處于低位，不僅影響了農民生產農產品的積極性，還造成了食品浪費。中國科學院提供的《中國食品全產業鏈損耗評估（2021-2023）》顯示，消費端（餐飲、家庭、零售）浪費食品量達到1.2億-1.5億噸。食用油消費方面，2022年全國消費總量高達4250萬噸，人均年消費量約為30公斤，城市居民更高達35公斤，而按照中國營養學會提供的膳食指南，符合健康標準的每人每年食用油消費量應當為10公斤左右，還催生出大量“富貴病”患者，消耗了大量醫療資源。這些數據表明，我國如果杜絕食品消費領域的浪費，即使不進口農產品，也能夠滿足全體城鄉居民的營養需求。也就是說，我國的糧食安全問題，不僅要從生產端著手，還要從消費端著手。

破解兩大難點：構建推動鄉村產業振興長效機制

綜上所述，一部分農村人口返貧壓力、農產品進口增加、農產品增產內生動力不足、食物浪費等現象同時并存，是我們亟需解決的問題。推動鄉村產業振興，解決兩大難題，必須直面這些問題，運用系統思維，以新發展理念，借鑒國內外有益的經驗教訓，提出有效對策。

堅定同時解決兩大難題的信心

在解決糧食安全方面，本文關于中低產田改造為高標準農田的數據已經說明，只要扎扎實實地建設高標準農田，我國用12億畝耕地就可以形成15000億斤糧食生產能力，從中壓縮出生產1000億斤糧食的耕地資源，就可以增加8000萬畝左右的耕地用于生產大豆。在保持14000億斤糧食總產量即人均產糧1000斤的前提下，增加1600萬噸左右的大豆產量，可大幅度替代進口。此外，我國還有7億畝耕地用于生產棉花、蔬菜、煙草等農產品，可以全方位充分滿足消費者對農產品的種類需求。當然，這并不意味我國不再進口農產品。為了滿足國內消費者對農產品的多樣化需求，我國仍然有必要通過農產品進出口調劑余缺。但解決糧食安全的重心一定要放在自力更生的基點上。以食用油為例，在現有大豆、花生、油菜籽生產能力基礎上，我國還有油茶、核桃等木本油料生產資源，具有650萬噸木本食用油的生產潛力，可以滿足健康膳食標準下1/3的食用油需求。挖掘這一潛力的主要措施同糧食生產大致相同，也就是進行高標準林地建設以及改良品種、提高機械化作業水平等。

在提高農民收入方面可以學習國內外成功經驗。

從國內看，一些縣域范圍內一二三產業融合發展做得比較好的地區和一些集體經濟強大的農村，農民的收入水平和幸福指數都比較高，在一般社會救濟之外不存在規模性返貧困問題。仔細分析那些農村集體經濟強大農村的共同經驗，也無外乎一二三產業融合發展，都不僅僅靠組織農民種地就實現了農民高收入。所以，一二三產業融合發展，是解決農民尤其是在農村生產農產品的農民收入問題的重要途徑。所謂一二三產業融合發展，就是農民把生產農產品的第一產業生產環節延伸到第二產業和第三產業環節，分享到第二產業和第三產業形成的附加值。農民離開農業農村進城經商務工收入大幅度增加的原因，也無外乎在第二產業和第三產業創造出并分享到發展成果。

從國外經驗看，我們不僅要樹立防止規模化返貧的信心，還應該樹立起城鄉融合發展，實現共同富裕的信心。眾所周知，世界發達國家基本上做到了城鄉居民收入均等，貧困問題多存在于城市。日本與我國一樣人多地少，只是進入工業化國家的步伐比我們早些快些。筆者在東京大學訪學時了解到，日本在人均GDP僅有3000多美元的上世紀70年代前期就實現了城鄉居民收入相對均等。總結日本經驗，仍然可以歸納到農民通過一二三產業融合發展分享國民經濟現代化發展成果上來。

深化農村改革，提高農民組織化程度，推動農業農村形成一二三產業融合發展體制機制

黨的十一屆三中全會之后，通過農村改革，打破了計劃經濟體制機制束縛，煥發了億萬農民發展農業并進入非農產業參與競爭的勇氣和熱情。但是，農民進入市場，許多處于低水平競爭狀態。過剩不僅造成資源嚴重浪費，更對農民利益造成了嚴重傷害。在無序競爭格局中，農民群體以“隨大流兒”的方式盲目進行生產經營決策，當市場供給嚴重過剩時獨自承擔虧本風險，返貧風險大；當偶遇供不應求時，受信息、產品儲運條件等因素限制，生產成本與零售價格之間的差額也有許多被中間商賺取，農產品生產者獲取的附加值低，不易覆蓋過剩帶來的虧本風險，對防止規模化返貧的作用有限。以蔬菜、水果為例，農民的出售價格一般達不到超市零售價的30%。

日本以及我國臺灣地區，在市場競爭中保護農民利益的一個措施就是把農民組織起來辦合作社（日本叫農業協同組合，臺灣地區叫農會），形成一二三產業融合發展的體制機制。這類農民合作社不同于我們參照歐美國家經驗建立起來的專業合作社，而是以農村社區為根基的綜合性合作社體系。在這種農民合作社體系中，既有從事種植業和養殖業的第一產業服務功能，又有發展加工業、建筑業第二產業的服務功能，更具有購買、銷售、金融、保險的服務功能，生活服務如養老服務功能也在其中。所謂服務，從微觀市場運作角度看，與顧客進入超市獲得的服務是一樣的，也是以貨幣為媒介的市場交易。但綜合性合作社體系對農民提供服務與私人資本主導的超市有一個制度性區別，那就是利潤分享不同。農民以顧客身份進入超市進行交易，利潤由超市股東獲得；以社員身份進入綜合性合作社體系進行交易，利潤按照章程在合作社內部按照社員提供的交易額多少進行分配，通俗地說就是“肥水不流外人田”。從農民參與市場競爭的方式看，綜合性農民合作社體系，就是農民進入市場的交易平臺。這個平臺的所有者，就是全體參加合作社的農民。在分享交易利潤之外，綜合性農民合作社體系還有一個重要功能，那就是通過高度組織化，可以避免無序競爭導致過剩對農產品生產者造成的利益傷害。農產品特別是主要農產品，正常情況下需求剛性很強，宏觀決策者很容易對需求量做出比較準確的預測。在綜合性農民合作社體系中，由于合作社為社員提供周到的生產技術和生產資料購買服務，就能夠準確掌握農戶生產決策信息，精確統計（不必預測）下一個生產周期某種產品的生產規模。把供求數據兩相對照，就可以大體預測到農產品上市后的供求狀況和價格水平。如果某種產品在下一個生產周期中存在過剩風險，合作社就可以引導社員進行生產結構調整，有效防止“谷賤傷農”現象發生。

黨的十八大以來，我們黨一直高度重視供銷合作社綜合改革。可以在我國建立生產合作、供銷合作、信用合作融為一體的綜合合作社體系，使之成為為農民生活服務和發展現代農業的綜合平臺，成為政府聯系農民群眾的橋梁和紐帶。十多年來，供銷合作社綜合改革取得了積極進展，可以在實現黨中央明確、滿足農民群眾期待的改革目標方面，有更大作為。

要建立起綜合性農民合作社體系，必須加大改革力度。首先是各涉農部門為建立綜合性農民合作社體系提供政策支持，允許并支持農民合作社開展綜合性服務。其次，財政向農村尤其是農業領域的投入，應該主要由綜合性農民合作社承接，這樣既有助于合作社形成日益雄厚的固定資產，還能夠形成穩定的經營利潤來源，比如，投資1000萬元的高標準農田建設項目，由綜合性農民合作社承接，通常可以帶來200萬-300萬元的利潤。

進行食品價格改革，抑制食品浪費，擴充發展現代農業的財政資金來源

如前所述，我國食品消費浪費嚴重，其中的主要原因之一是價格太便宜。當我們津津樂道于一碗牛肉面價格表現出來的人民幣相對美元、日元、歐元的強大購買力時，卻忽視了消費者及食品生產鏈條上終極提供商的責任：消費者為獲得食品的消費權利，就要先投入勞動力、資金等生產要素，其消費能力是市場對投入要素的利益回報；那么，當消費行為發生過，消費者應當問一問自己，提供食品各環節上的生產經營者投入的等量生產要素是否得到了等量利益回報？不難證明，在農產品脫離了生產場所之后的物流、加工、銷售等的各個環節上，消費者與生產經營者的利益回報是大體等量的，唯獨農產品生產者的利益回報存在較低現象，常常是農產品生產者所獲利潤寥寥或基本為負，而生產后續環節的經營者賺得多。

為了杜絕食品浪費現象，同時擴大政府財力來源支持農村產業發展，提高農民收入水平，可以考慮對部分食品銷售領域征消費稅。目前全球有120多個國家征收消費稅，日本的消費稅為消費額的10%，食品消費為8%。

據國家統計局提供的數據，我國城鄉居民年均食品煙酒消費支出超10萬億元，餐飲業支出為5.2萬億元，總計超過15萬億元。如果對部分食品收消費稅，就能形成數量可觀的新稅源，擴大的財政支出可以分為兩個部分，其中小部分用于補貼因征稅食品價格上漲而利益受損的城鄉低收入家庭，大部分用于發展現代農業，特別是用于高標準農田、林地、水面建設，讓農民從中獲得工資收入，讓農村集體經濟組織和農民合作社獲得穩定的經營利潤，增強為農服務能力。

推動鄉村全面振興尤其是產業振興，只有通過改革才能實現。必須也只能像習近平總書記指出的那樣，“改革是鄉村振興的重要法寶。要解放思想，逢山開路、遇河架橋，破除體制機制弊端，突破利益固化藩籬，讓農村資源要素活化起來，讓廣大農民積極性和創造性迸發出來，讓全社會支農助農興農力量匯聚起來”。

【本文作者為中共中央黨校（國家行政學院）經濟學教研部教授】

參考文獻略

責編：李 懿／美編：石 玉