國際規則是當前國際秩序的重要基礎。在動蕩變革的國際背景下，圍繞國際規則的大國博弈變得更加復雜，并影響了全球治理的態勢與發展方向。
（一）
經濟全球化進入新的發展階段，各國之間的產業鏈聯系十分緊密，即使存在逆全球化思潮，國家間相互依賴依然持續加深。全球化的深入發展需要規則的引導。國際規則能有效規范國家間的行為，塑造國家的預期，促進國際合作，減少沖突和不確定性，為管理國家間越來越復雜的相互關系提供基本的行為框架，有助于在國家主權與全球化之間實現平衡，在尊重各國自主性的同時，促進全球共同利益的實現。全球化過程中的諸多跨國問題，如氣候變化、跨國犯罪、數據跨境流動等，也需要通過國際規則來共同應對和處理。
大國在國際社會中具有不可替代的作用。大國在維護國際和平與安全、推動全球經濟發展、維護國際秩序穩定、應對全球性挑戰等方面都具有重要作用。在國際規則制定中，大國也發揮著主導作用。大國通過倡導和推動實施區域機制或全球機制的建設，直接參與制度設計、議程設置和規則制定，并在國際制度的實踐過程中通過影響規則的執行與調整等方式對國際規則發揮影響。例如，戰后美國推動建立聯合國、世界銀行、國際貨幣基金組織、世界貿易組織等一系列全球性國際組織。此后，美國也通過提供資金、向國際組織輸送高級官員、在外交場合表示支持或施加壓力、進行政策方向的引導等方式影響這些組織的運行。聯合國安理會五大常任理事國對實質性事項享有否決權，以及美國在國際貨幣基金組織內對于重大事項實際上具有的否決權，在一定程度上代表國際社會在規則層面承認大國在國際組織中的重要作用。
在大國戰略競爭加劇、國際形勢動蕩不安、科技進步日新月異的背景下，當前國際規則制定面臨一系列挑戰，主要表現在以下方面：一是在新興經濟體快速崛起的背景下，既有國際規則體系調整顯著滯后，未能體現國際體系中實力結構的重要變化，導致新興經濟體和廣大發展中國家的一些重要利益訴求難以得到有效體現。二是在大國戰略競爭、地緣政治沖擊加劇的背景下，國際制度與規則成為國家間競爭的重要內容，但如何以和平的方式進行國際規則的調整，尚未形成有效的路徑。三是人工智能、網絡安全和數字治理等新興技術快速發展，國際規則制定未能跟上這些領域的快速變化，導致國際治理框架在應對這些新興問題時力不從心，存在較為嚴重的治理碎片化情況。四是全球化進程受到沖擊，包括貿易保護主義、“脫鉤斷鏈”行為、地緣政治沖突等，對國際規則的制定與執行構成一定的挑戰。五是在全球化時代，跨國公司、非政府組織等非國家行為體的影響力不斷增強，如何在國際規則制定中平衡國家與非國家行為體的作用尚未得到有效解決。此外，現有規則的約束力不足，特別是國際規則難以有效約束某些大國的行為，這也是當前國際秩序面臨的一個重要挑戰。
（二）
經濟規則的制定。在貿易方面，中國堅定支持多邊貿易體制，倡導通過《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）等多邊合作機制，推動開放包容的地區經濟與全球經濟。相比之下，美國多次以“國家安全”為名對特定國家或產品實施貿易限制；推動所謂“對等貿易”計劃，試圖以單邊主義方式重新定義貿易規則；長期阻撓WTO上訴機構大法官的遴選，導致上訴機構陷入停擺，無法正常運作。在投資領域，美國頻繁以“國家安全”為由對他國投資進行限制，不僅限制日本、韓國等在中國進行芯片領域的投資，還對盟友在美國的投資活動進行干預，如美國政府阻止了日本制鐵公司收購美國鋼鐵公司的交易。美國通過國內立法，就新能源汽車和芯片產業推出附帶歧視性和限制性條款的補貼政策，試圖增強本土產業競爭力，同時排斥他國企業和產品。美國通過建立“礦產安全伙伴關系”等歧視性安排打造排他性“小圈子”，擾亂全球產業鏈和供應鏈的穩定。美國的一系列做法嚴重違背國際投資貿易規則，使經濟規則領域的競爭成為大國博弈的重要內容。
科技規則的制定。科技進步日新月異，科技越來越成為大國競爭的關鍵領域和重要制高點，大國在科技領域的規則競爭也日趨激烈。其中一個重要方面是技術標準的制定。如在5G通信和人工智能領域，具有技術實力的大國紛紛試圖通過制定國際標準來鞏固自身的技術優勢。數字經濟的快速增長加劇了大國之間的規則競爭。在數字技術領域存在不同的治理模式。美國的數字治理模式以“數字自由主義”為核心，強調數據自由流動、反對貿易壁壘。這種模式在實踐中表現出“數字霸權主義”特征，如通過技術封鎖、制裁等手段維護其數字產業的全球主導地位。歐盟的數字治理模式注重個人隱私保護和數字市場建設。中國的數字治理模式強調數字主權，注重在保障國家安全和社會穩定的基礎上推動數字經濟的健康發展。印度于2023年發布數字個人數據保護法，體現其在隱私保護方面的努力。
安全規則的制定。大國在安全規則領域的博弈，首先表現為不同安全理念的差異。美國在安全領域長期奉行霸權主義和零和博弈思維，追求自身的“絕對安全”。中國倡導共同、綜合、合作、可持續的安全觀，強調人類是不可分割的安全共同體，主張在追求自身安全的同時兼顧他國安全。在實踐中，美國經常采取單邊主義和干涉他國內政的行為，努力構筑以自身為中心的龐大聯盟體系，試圖主導世界各主要地區的安全事務。在網絡安全方面，美國試圖通過技術手段、法律手段和軍事手段維護其網絡霸權。在人工智能、數字信息等領域，美國試圖建立以其為核心的規則體系，將中國等發展中國家排除在外。
能源與資源領域大國之間的規則競爭也在上升。新能源產業鏈競爭已成為大國博弈的重要領域，主要體現在核心技術、產業鏈本土化和市場準入等方面。歐盟推出綠色協議工業計劃，加強對新能源裝備制造的支持，同時對中國相關產品征收反補貼稅以保護本土產業。美國和歐盟通過政策支持和推動產業回流，加快綠色低碳技術的研發與應用，試圖在新能源技術標準中占據主導地位。美國通過發布關鍵礦產清單，與盟友和資源國構建“礦產安全伙伴關系”，試圖主導全球關鍵礦產供應鏈。
在環境與氣候領域大國也存在較為激烈的規則競爭。歐盟和美國試圖通過制定嚴格的環境標準和綠色貿易規則推動供應鏈的“綠色轉型”。歐盟通過供應鏈法，要求企業及其供應鏈環節承擔環境保護和人權保護責任，這可能對發展中國家的產業競爭力造成沖擊。中國倡導在綠色轉型中兼顧發展中國家的實際情況，推動多邊合作。發達國家和發展中國家在碳排放責任和減排規則上存在顯著分歧，發達國家強調全球統一的碳減排標準，試圖通過碳排放配額和碳交易機制主導全球氣候治理。發展中國家主張“共同但有區別的責任”原則，強調發達國家應承擔更多歷史責任，并為發展中國家提供資金、技術和能力建設支持。
（三）
國際規則制定的碎片化。表現為在全球治理的一些領域存在多個相互重疊但缺乏整合的制度與規則，有些規則之間甚至相互沖突。如在全球數字治理架構中存在多個這樣的國際機制和規范，包括聯合國通過的《全球數字契約》，G20的數字公共基礎設施框架，區域自貿協定如RCEP、《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP）中的數字治理條款，歐盟通過的《數字服務法》和《數據治理法》等，此外，社會組織在數字治理中扮演著越來越重要的角色，特別是在推動技術創新和制定行業標準方面。數字技術的快速發展導致技術標準的碎片化現象愈發明顯。美國、歐盟、新興經濟體等在數字治理規則方面存在的顯著差異增加了企業的合規成本，也導致規則之間的沖突和競合。
新興經濟體在國際規則制定中的角色不斷增強。主要表現在G20已成為全球經濟政策協調的重要平臺，新興經濟體在其中的影響力不斷增強。新興經濟體推動國際貨幣基金組織和世界銀行的治理結構改革，爭取更多份額和投票權，提升自身在全球經濟治理中的代表性。新興經濟體積極參與全球數字治理機制，推動數字技術的規范化和標準化。在氣候變化和綠色經濟領域，新興經濟體通過“基礎四國”等機制，推動全球氣候行動，為全球可持續發展作出貢獻。經濟實力的不斷提升為新興經濟體參與全球治理提供了重要的物質基礎。氣候變化、數字鴻溝等全球性問題的解決需要新興經濟體的積極參與。新興經濟體合作的增強也有助于提升其在國際規則制定中的地位。
在國際規則制定過程中，多邊主義與區域化之間存在復雜的博弈。在大國戰略競爭、地緣沖突加劇、世界面臨不穩定性和不確定性的背景下，全球層面多邊規則的推動難度增大，這在數字經濟、網絡空間、人工智能等領域的治理中都有明顯體現。在此背景下，歐盟、東盟、非盟等在區域層面的合作可以為全球治理提供不同的經驗和模式。但區域層面的合作也可能對多邊主義構成挑戰。一方面，不同的區域規則難以從全球層面進行有效整合。另一方面，某些區域合作機制可能形成排他性的“小圈子”，導致全球治理的碎片化。如美國在數字經濟、人工智能、關鍵礦產、產業鏈結構等方面從自身利益出發試圖制定一系列國際規則，可能造成國際規則體系的割裂。
如何實現合作與競爭的平衡是國際規則制定面臨的一個重要問題。在國際規則制定中合作與競爭并存，競爭的一面有所上升。競爭體現在各國對規則制定主導權的爭奪，尤其是在經濟、貿易和科技等領域。這與國際體系中發達國家與新興經濟體的實力對比變化，大國戰略競爭的加劇，地緣政治沖突的激化以及科學技術的快速進步密不可分，并受到多邊主義與區域化的博弈的影響。合作是國際社會應對全球性挑戰的必要途徑。應對氣候變化、加強數字治理、促進網絡空間發展、以對人類更有利的方式利用人工智能技術進步等，都需要各國共同參與和協調立場。在國際規則制定中，合作與競爭的平衡需要各國共同努力。一方面，多邊主義和區域化應相互補充，共同推動全球治理的改革與完善。另一方面，新興經濟體的崛起為全球治理注入了新的活力，其參與度和影響力將進一步提升。通過有效平衡合作與競爭，國際社會可以更好地應對全球性挑戰，推動全球治理體系朝著更加公正合理的方向發展。
（作者系廣東國際戰略研究院副院長）