摘 要:城市更新是適應城市發展規律、回應城市治理需求的解決方案，也是提升城市風險災害適應性、實現高質量發展的重要抓手，在完善空間結構、優化城市布局、提升城市功能等方面發揮積極作用。城市更新是歷史性、相對性和發展性的統一體，是在求取城市規模和品質、常態和應急、傳統和創新等多項平衡關系中的重要政策方案。有必要以韌性治理的思路實現城市更新的完善和創新，將城市更新有機地嵌入城市治理體系。

關鍵詞:城市更新 城市治理體系 韌性思維

【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

城市是踐行新發展理念構建新發展格局的重要場域，在黨和國家工作全局中具有舉足輕重的地位。當今風險社會下，城市發展面臨巨大挑戰，近年來相繼發生的新冠肺炎疫情、城市內澇事件等給全社會帶來巨大傷害和慘痛記憶。城市“攤大餅”式擴張導致系統功能復雜、環境承載力受限、人口規模激增、空間結構失衡等問題，在遭受自然災害或突發事件時變成了風險的傳播筒與放大器。科學理解城市更新的定位和作用，對城市適應現代風險與復合型災害、推動城市治理體系和治理能力現代化具有重要意義。

城市更新是適應城市發展規律、回應城市治理需求的解決方案

伴隨著城鎮化的不斷發展，針對舊城區的改造與更新工作始終是城市建設與發展的一項重要議題，并在不同歷史時期呈現出與城市發展規律相呼應的特征。新中國成立后，服務于組織生產與工業化建設是城市建設發展的基本方向。新中國成立初期，城市規模與人口規模較小，復雜性低，面臨的風險模式單一。為解決舊中國遺留下來的眾多城市問題，盡快改善城市普通民眾的生活狀況，全國開始對舊城區基礎環境與職工居住生活條件進行改造，以北京的“龍須溝”和上海的“肇嘉浜”為代表，形成了新中國城市變遷的典型“范本”。

改革開放后，中國城市進入快速發展期，需要集中力量搞好城市規劃、管理與建設，形成與經濟發展相適應的城鎮體系。隨著住房、土地管理與稅務制度改革，以土地市場化運作為基礎，以經濟發展為主要目的的多樣化舊城改建拉開帷幕。當時城市發展受限于土地資源利用率低、產業結構落后等問題，一些南方城市開始大規模探索住房與基礎設施改造、老工業區搬遷改造、歷史文化街區保護開發等舊城改建模式。

黨的十八大以來，城鎮化發展進入新階段，快速發展時期積累的矛盾與問題逐漸凸顯，生態破壞引發的環境與自然災害，在快速發展的城市規模與人口規模的影響下不斷放大。一方面，當前城市所面對的往往是突如其來的“黑天鵝”事件，充斥著高度的不確定性。另一方面，隨著城市化快速發展，城市系統呈現出前所未有的多元化，多元化又意味著高度復雜性。自然災害往往與城市系統交織在一起，引發新的次生災害。而不斷增強的城市流動性使風險災害呈現出跨域性、持續性的漣漪效應。

當前，城市發展正面臨從粗放到集約、從外延到內涵、從增量到存量的轉變。城市安全、治理與發展不僅需要增量建設，還需考慮到存量片區，在已有基礎上進行結構調整與功能提升，回應城市經濟需求、生活需求、生態需求、安全需求。當前，我國開始全面推進城市更新行動，從過去以基本生活與經濟為中心的改造轉變為多元化多目標的系統更新。

城市發展與治理是世界各國探索的普遍性議題，城市更新作為一項全球性發展策略，是對城市化進程的響應，也是解決城市問題的重要途徑。城市更新（Urban Renewal）一詞源于西方，二戰后至今，西方國家城市更新經歷了從“清除貧民窟”到“城市復興”的過程。比較而言，中國與西方國家在城市更新背景、目標與模式方面具有不同的特征：

第一，城市更新背景不同。西方國家城市更新伴隨著城市衰敗而起，經歷了城市經濟快速增長與大規模商業開發階段，而后走向適應逆城市化與應對舊城區衰敗需求的過程。中國城市更新是伴隨著城市建設與發展而逐步展開的，是順應城市發展新理念新形勢，服務于中國特色新型城鎮化建設的重要抓手。

第二，城市更新的目標與內涵不同。西方國家城市更新是以問題為導向的，致力于解決前期城市更新遺留的紳士化問題、社會公平與空間正義等歷史性問題，多目標多維度的實現城市持續發展。中國城市更新的目的是轉變城市發展方式，提升城市品質，推進以人為核心的新型城鎮化。相較于西方國家重視社區更新與城市復興，我國以建設宜居、綠色、創新、智慧、人文、韌性的現代化城市為目標，關注城市空間結構優化、人居環境提升、歷史文化保護、生態修復與防災減災、彌補城市發展中的短板與不足，解決城市經濟、生活、生態與安全問題。

第三，城市更新模式不同。西方國家城市更新依托于政府、私有部門、NPO/NGO和社區的多方參與城市更新運作模式，多元主體、各類資本相互合作保證多維度更新目標的可實現性，強調社區與利益主體的作用。我國城市更新在不斷進化中大體上形成了“政府引導—市場運作—公眾參與”的模式。由市（區）政府或城市更新部門作為更新主體，其他相關部門協調配合城市更新評估建庫、計劃規劃制定、行政審批與管理監督職責。項目實施由政府委托企業或與企業合作完成，鼓勵社會參與。

盡管不同國家所處的城市化進程、需要解決的城市問題不同，城市更新的內涵與模式也不同，但也共同反映出城市更新是伴隨著城市發展規律，為回應城市治理需求而發育成長的這一共性。

城市更新是城市高質量發展的重要舉措

我國城市更新的探索與成就

伴隨著新中國城鎮化發展歷程，我國城市更新從地方自主探索到國家全面推進，積累了豐富的經驗，也取得了不斐的成績。新中國成立初期，我國就誕生了著名的“梁陳方案”，本著“古今兼顧、新舊兩利”的原則，以避免大拆大建、銜接新舊城區的方式，解決當時北京城面臨的發展與歷史的問題。上世紀80年代，隨著《城市規劃條例》與《中華人民共和國城市規劃法》的出臺，我國城市規劃進入有法可依時代，明確規定城市更新以完善城市居住、交通等基礎設施為主。《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》明確新型城鎮化背景下的城市更新要按照改造更新與保護修復并重的要求，優化提升舊城功能，包含老工業區、舊住宅、棚戶區等范圍。

從地方自主實踐來看，在經濟高速發展與快速城鎮化階段，以舊城再開發與節約集約用地為主要內容的舊城改造探索實踐開始在一些南方城市火熱進行著。2007年6月，為回應當時城市面臨的產業轉型、城市轉型、環境再造需求，佛山探索出了一套“三舊改造”的佛山模式。2009年8月，廣東在全省開始推行“三舊”改造行動。同年，深圳在全國率先提出“城市更新”概念，頒布了《深圳市城市更新辦法》，初步建立了一套面向實施的城市更新技術和制度體系，針對已經存在的大量因規模經濟倒逼出現的舊工業區、舊廠房自主改造現象，以此來應對市場化發展與城市規模擴張需求，解決原特區土地低效利用問題。

進入新型城鎮化建設階段，城市更新開始轉向人居環境改善、生態修復、產業轉型、文化保護等多方面。2016年，廣州市出臺《廣州市城市更新辦法》，將城市更新的目標定位于“城市土地有計劃開發利用，完善城市功能，改善人居環境，傳承歷史文化，優化產業結構，統籌城鄉發展，提高土地利用效率，保障社會公共利益”。2021年3月，全國首部城市更新法《深圳經濟特區城市更新條例》實施，城市更新制度體系不斷完善。十八大以來，我國陸續在全國開展了城鎮低效土地再開發、棚戶區改造、老工業區搬遷、老舊小區改造、城市生態修復與城市修補（簡稱“城市雙修”）等城市更新項目，并取得了矚目成績。全國各地在響應國家政策與自主探索的雙重作用下，紛紛開展多樣化、多類別的城市更新項目，積累了豐富的實踐經驗。

實施城市更新行動是黨的十九屆五中全會作出的重要決策部署，是“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要明確的重大工程項目。2019年12月，中央經濟工作會議首次強調了“城市更新”這一概念。2020年10月，十九屆五中全會明確提出“實施城市更新行動”。2021年3月，城市更新納入《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》；11月，住建部組織開展第一批全國城市更新試點項目。

城市更新的基本內涵與重點任務

從過去以基本生活與經濟為中心的改造轉變為多元化多目標的系統更新，當前我國城市更新已經涵蓋了城市生活、生產、生態、安全等多方面目標，成為城市適應風險與災害的重要舉措。2020年12月29日，住房和城鄉建設部部長王蒙徽在《人民日報》發表署名文章《實施城市更新行動》（以下簡稱《行動》），歸納了城市更新的總體目標是“建設宜居城市、綠色城市、韌性城市、智慧城市、人文城市，不斷提升城市人居環境質量、人民生活質量、城市競爭力，走出一條中國特色城市發展道路”。

那么，城市更新在適應現代風險與復合型災害中發揮了怎樣的作用？城市更新解決了哪些城市問題？“十四五”規劃綱要中指出：“加快推進城市更新，改造提升老舊小區、老舊廠區、老舊街區和城中村等存量片區功能，推進老舊樓宇改造，積極擴建新建停車場、充電樁。”《行動》中指出城市更新的8項目標任務分別是：完善城市空間結構、實施城市生態修復和功能完善工程、強化歷史文化保護與塑造城市風貌、加強居住社區建設、推進新型城市基礎設施建設、加強城鎮老舊小區改造、增強城市防洪排澇能力、推進以縣城為重要載體的城鎮化建設。2021年4月，國家發展改革委關于印發《2021年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務》的通知中指出：“在老城區推進以老舊小區、老舊廠區、老舊街區、城中村等‘三區一村’改造為主要內容的城市更新行動。”

綜上所述，城市更新是以老舊小區、老舊廠區、老舊街區、城中村等“三區一村”為改造對象，以建設宜居城市、綠色城市、韌性城市、智慧城市、人文城市為目標，在原有城市基礎上通過空間規劃與完善城市基礎設施等途徑，調整城市結構，提升城市功能，使城市適應新發展趨勢、適應現代化風險與復合型災害，使城市實現高質量發展的重要舉措。具體包含以下三個方面內容：

完善空間結構。城市空間結構是城市內部各功能區、城市與城市間協調發展的結構布局與發展戰略。一方面，通過構建以中心城市、都市圈、城市群為主體，大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局，推進城市間基礎設施與服務共建共享，落實重大區域發展戰略，促進國土空間均衡開發，促進城市風險與承載力分擔和轉移。通過實施強縣工程，加強縣城基礎設施和公共服務設施建設，有利于改善縣城人居環境，提高縣城承載能力，更好吸納轉移人口。

優化城市布局。通過舊城區生活、生產、商業、生態等功能區的完善或重新規劃，優化城市布局，形成共建共享空間系統，提高城市應對沖擊的適應性。推進基于信息化、數字化、智能化的新型城市基礎設施建設和改造，打造智慧化城市生活平臺，推進舊工業區、舊廠房適應新經濟與新產業需求。例如，成都俠客島里科創園區，通過對原本老舊住宅、老舊街道等片區的改造，科學布局、合理規劃，打造了一片集商業、娛樂、辦公、文化科創為一體的綜合性空間。上海市張江國創中心引入移動互聯網、智能駕駛、互聯網金融云計算和大數據等主導產業，智能制造、人工智能、文化創意等輔助產業，將用于傳統工業的劍騰液晶顯示器廠房改造成為了適應現代產業發展，多功能智慧化的綜合性產業園區。

提升城市功能。通過老舊小區改造、完善基礎設施、歷史文化保護、生態修復與增強防洪排澇能力等手段提升舊城區的各項功能，降低城市脆弱性。其一，老舊小區改造是關系到民生和發展問題的重大項目，當前全國各地都在通過改造基礎設施、強化物業服務、完善治理機制的方式加強社區建設，改造老舊小區，使其逐步發展成安全健康、設施完善、管理有序的社區。其二，歷史文化街區是城市文化的積淀和城市特色的體現，通過保護歷史文化和塑造城市風貌傳承城市文化，讓歷史煥發新活力。其三，生態修復與城市基礎設施短板修補完善對人居環境質量改善具有重要意義。通過完善城市生態保護體系，修復城市系統，保護城市自然風貌。其四，近年來，受全球氣候變化影響，洪澇治理成為城市治理的一大難題。在我國快速城鎮化過程中，城市尤其是老舊城區遺留下來的城市防洪排澇問題亟需解決。當前，我國正在全面推進海綿城市建設，通過治理黑臭水體、源頭減排等行動修復水生態、改善水環境、涵養水資源、保障水安全，提升城市防洪排澇能力。在城市更新中，應積極推進老舊小區改造與海綿城市、韌性城市建設相結合，提升老舊小區防災減災能力。

客觀認識城市更新的定位

習近平總書記指出：“城市發展是一個自然歷史過程，有其自身規律。”當前，城市更新應著力解決城市發展過程中的遺留問題，改造“三區一村”等存量片區使之適應城市發展，助力新型城鎮化建設。然而，要全面分析城市更新在城市治理與發展中發揮的作用，不僅要看到城市更新的功能，同時也要對城市更新的定位有客觀的認識，認識到當前各地城市更新實踐中面臨的問題。

首先，城市更新具有歷史性。城市更新由來已久，歷史的影子不可避免跟隨著當前城市更新的腳步。一方面，我國在長期城市更新發展中形成的政府主導、以土地開發與住房改造為主的更新模式在當前城市更新中依然可見。另一方面，全國性城市更新時代開啟之前，均以地方自主探索實踐為主，且針對解決低效土地資源再開發、舊居住區改造等不同城市問題的單項改造政策體系運行已久。當前我國正在從老舊小區改造專項著手進行全面系統城市更新，老舊小區改造取得了巨大成就。因此，要實現政策有效銜接，完善體制機制，摒棄以大拆大建為主的改造方式，轉向適應于提高城市品質的多主體、全方面、系統性、精細化的城市更新還需要時間與努力。

其次，城市更新具有相對性。城市治理的目標是多元的，實現目標的途徑也是多樣化的，城市更新只是多項城市建設規劃中的一項而已。城市更新的功能是在已有城市基礎上，通過完善基礎設施、合理規劃空間結構等方式提升城市功能，為城市治理與發展夯實基礎、搭建平臺。此外，城市更新是解決城市發展不平衡，滿足人民美好生活需求的民生工程。建設宜居、綠色、創新、智慧、人文、韌性的現代化城市，推進以人為核心的新型城鎮化需要智慧城市、海綿城市、韌性城市、衛生城市等國家多項城市建設項目共同發揮作用。

最后，城市更新具有發展性。一方面，城市更新是一個涉及空間規劃、人居環境、歷史文化保護、生態修復、防災減災等全方面城市問題的系統性工程，既要服務于當前城市發展，又要解決前期城市發展的許多遺留問題。回應城市發展、生活、生態、安全多方面需求，轉變城市開發建設方式是一個循序漸進的過程，難以同時出擊、一舉成功。另一方面，城市更新是一個發展的、不斷修正、并逐漸走向成熟的過程。當前，全國性城市更新行動剛剛吹起號角，第一批試點城市正在探索城市更新統籌謀劃機制、探索城市更新可持續模式、探索城市更新配套制度政策建設，形成可復制、可推廣的經驗做法，應引導各地互學互鑒，科學有序實施城市更新行動。

以韌性思維推動城市更新

城市更新是中國建設現代化城市，推進以人為核心的新型城鎮化的重要抓手。在長期的歷史積淀與學習借鑒國外先進經驗中，城市更新形成了富有中國特色的內涵與模式。已有的城市更新實踐累積了大量經驗，但在理念上需要進一步認識到：城市更新本質上應當是城市治理體系與治理能力現代化的組成部分。習近平總書記強調：“城市是人民的城市，人民城市為人民。”大量城市更新的“硬件”措施本質上應當服從于城市治理現代化的目標、服務于城市居民的美好生活愿景。可以說，城市更新需要回應高質量發展、高效能治理和高品質生活的系統問題，它是在求取城市規模和品質、常態和應急、傳統和創新等多項平衡關系中的重要政策方案。因此，將城市更新內嵌于城市治理體系之中，運用韌性治理的思維方式和政策理念推動城市更新的創新和完善具有重要意義。

首先，在“發展與安全同構”的層面定位城市更新的政策目標。發展與安全是一體兩面，互為條件、彼此支撐，安全是發展的前提，發展是安全的保障。從這個角度出發，城市治理必須要統籌發展與安全，讓城市更健康、更安全、更宜居。新冠肺炎疫情、鄭州特大暴雨等一系列城市危機與災害，是對城市治理與城市安全系統的一場大考，城市安全是不容忽視的一大問題。城市更新的對象是城市安全的薄弱環節，因此，有必要在總體國家安全觀的指導下，從“發展與安全同構”的層面出發，認識到城市更新不僅要優化空間結構、改善人居環境、保護歷史文化，更要以提升城市安全與韌性為己任，回應城市安全需求。事實上，新型城鎮化道路就是要建設宜居、創新、智慧、綠色、人文、韌性的現代化城市，城市更新是實現這一藍圖的重要抓手，提升城市安全與韌性本就是城市更新的目標之一。未來，更需要重視城市更新在提升城市安全與韌性方面的功能，全面認識城市更新的多重目標。

其次，加強安全性基礎設施建設，完善應急管理體系與重大風險防范化解機制。城市功能的提升不能只考慮一般情況，當城市受到沖擊時，應對危機并自我恢復是城市功能的核心要義。因此，城市更新需要從安全性基礎設施建設、應急管理體系、風險防范機制等全方面考慮。一是切實加強設計城市安全的基礎設施系統。對于涉及居民切身安全問題的設施，例如排水、消防、電線等都應納入基礎改造項目中，完善改造標準。將城市更新與海綿城市建設、城市雙修相結合，保障居民基本生活安全。二是完善應急管理體系與風險防范化解機制。回應城市安全需求還需要提升城市應急能力，健全城市應急管理體系。因此，健全安全檢測機制與預警機制，搭建社區應急體系，健全家庭、居住小區或商業街區與社區、街道、醫療、公安等相關部門的報警響應機制都應是城市更新的題中之義。

再次，尊重舊城區原有特征，構建共建共享的社會空間網絡。一方面，在舊城區空間規劃與功能改變中，要考慮到原先生活生產的內在邏輯。舊城區原住民長期以來形成的生活規律與社會關系是一個天然的自組織網絡，具有穩定性和互動性，盲目地打破老城區的空間結構反而會導致這種天然的組織網絡破碎。因此，在進行功能轉換與空間結構改變時，要尊重原有的生活邏輯與彼此間的關聯性，維持舊城區的特色而非根除重建。另一方面，合理布局居住區、綜合區、商業區、生態區。既要保障功能多元化，也要考慮到自然與人文因素，預留冗余空間，形成系統的、完整的空間網絡。

最后，在城市更新中運用智慧管理系統。智慧治理是實現城市高效、精細治理的重要途徑，通過大數據和信息化平臺，建立城市更新系統，對城市進行全面體檢評估，在城市更新過程中實時監測調控。利用人工智能等新銳科技完善更新技術工具，基于智慧城市管理系統，提高城市服務水平，實現城市精細化管理與服務。智慧化是城市發展的未來趨勢，如今城市生活生產已經繞不開互聯網、云計算等智慧系統，城市更新不僅要用好智慧系統，更要與城市智慧化相適應，轉變土地供應模式，優化城市功能。通過改造、再利用舊工業區、舊廠房空間結構，使其適應現代產業發展，打造現代化辦公區域、生活區域與休閑區域，打造智能空間。通過智慧社區建設使老舊小區走向智能化智慧化，實現網絡化、精細化管理。

【本文作者為西安交通大學公共政策與管理學院教授；本文系國家社科基金重點項目“韌性視角下的城市災害風險評估與治理研究”（19AZZ007）的階段性成果；西安交通大學公共政策與管理學院博士研究生趙雅、吳佳對本文亦有貢獻】

責編：董惠敏

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