摘 要:在國內外形勢復雜嚴峻的背景下，走高水平科技自立自強之路，是建設世界科技強國和創新性國家的必然選擇。面對我國產業鏈協同創新能力欠佳、戰略科技力量缺失、“產學研用”通道不暢通等現狀，必須聚焦“使命導向”和“需求導向”兩類創新領域，為科技創新發展打造健康良好的制度環境，使其更好地支撐新發展格局、推動高質量發展。
關鍵詞:科技自立自強 新發展格局 高質量發展 使命導向 需求導向
【中圖分類號】F124.3 【文獻標識碼】A
黨的十九屆五中全會提出，“堅持創新在我國現代化建設全局中的核心地位，把科技自立自強作為國家發展的戰略支撐”。習近平總書記在兩院院士大會中國科協第十次全國代表大會上重申“實現高水平科技自立自強”的目標。強化國家戰略科技力量，是完善國家創新體系建設的重要抓手，將會對我國國際競爭力的提升產生深遠的影響。
當前，全球正在經歷百年未有之大變局，科技創新被賦予了新使命。面對新時期我國社會主要矛盾轉變、國際環境復雜深刻變化的客觀現實，搶抓新一輪科技革命和產業變革的重要機遇，以戰略需求為導向，保障國家安全，促進經濟社會可持續發展，是當下科技創新活動的重要面向和必然選擇。而只有完善國家創新體系建設，才能夯實高水平科技自立自強根基、推動形成新發展格局、加快世界科技強國建設步伐。
新發展格局與高水平科技自立自強之路
走高水平科技自立自強之路，是把握新一輪科技革命和產業變革機遇的必然選擇。從發展的外部環境來看，在新冠肺炎疫情沖擊下，全球經濟社會的不確定性不穩定性增加，單邊主義、保護主義、逆全球化表現更為突出，我國經濟社會發展外部形勢的復雜狀況前所未有。與此同時，新科技革命和產業變革又加劇了全球競爭態勢。由于新一輪科技革命和產業變革呈現出涉及領域廣、擴散速度快以及深度交叉融合等鮮明特征，對任何一個國家的科技發展來說都是巨大的機遇與挑戰。而基于科技突破將會對產業發展、世界格局帶來顛覆性影響的預期，世界各主要國家近年來都在持續加大對科技（尤其是前沿技術）領域的投入，力圖在新一輪競爭中搶占先機、贏得主動。這對我國的啟示是，只有通過走高水平科技自立自強道路，才能將發展的主動權牢牢掌握在自己手中，進而抓住新科技革命和產業變革的歷史性機遇，實現建設世界科技強國和創新性國家的偉大目標。
走高水平科技自立自強之路，是催生發展新動能、支撐經濟社會高質量發展的客觀要求。實現高質量發展、構建新發展格局的關鍵在于創新驅動，而通過科技自立自強夯實發展基礎，是保證經濟安全以及實現可持續發展的重要支撐。然而，我們必須要深刻認識到，當前我國科技創新能力與高質量發展的要求仍有相當差距，突出表現在基礎研究和原始創新能力不強，持續性迸發高水平科技創新成果的內生動力不足，關鍵核心技術缺乏導致產業發展在全球范圍內的影響力不足等方面。事實上，重大科技創新，尤其是涉及國家發展和安全的戰略科技創新，具有公共產品的屬性，同時，由于其涉及領域廣、影響范圍大、研發投入多、回報周期長等特征，單個企業往往難以承擔研發成本和研發風險。為此，需要發揮國家作為重大科技創新組織者的作用，保障關鍵領域充足的資源供給，加強在基礎研究和前沿領域的戰略布局，攻克科技發展過程中的基礎性問題，走高水平科技自立自強之路；整合各方力量開展協同攻關，集中解決共性問題，不斷提升自主創新能力，支撐國家重大科技戰略需求，提升供給體系與需求體系的適配性，為實現高質量發展提供強有力的科技創新支撐。
走高水平科技自立自強之路，是強化國家戰略科技力量、由“追趕”走向“引領”的必要條件。實現科技自立自強離不開國家戰略科技力量作用的發揮。國家戰略科技力量作為承擔國家戰略性使命的“國家隊”、國家創新體系的中堅力量，應當承擔起引領國家重大科技創新成果產出的重任。回顧近代以來美國、日本、德國等世界強國的崛起之路，戰略科技力量可謂發揮了中流砥柱的作用。例如，美國組建國家實驗室，瞄準武器研發、能源、信息等重大未來科技前沿領域，開展戰略性、基礎性、前沿性的跨學科研究，從而涌現出大批顛覆性技術，引領世界科技發展潮流。再比如戰后的日本，通過凝聚國內優勢科技創新主體，組建戰略科技力量，在半導體等領域實現了由“追趕”向“引領”的躍升。在我國當前的發展階段，強化國家戰略科技力量，需要充分考慮我國國家創新體系的特征，引導重點機構、重點區域、重點領域率先實現高質量發展，繼而發揮其對多元創新主體創新能力提升的帶動作用，以及對國家創新體系整體布局的優化作用，最終以國家戰略目標為引領，以解決中國實際問題為導向，穩步提升各個領域科技創新實力，推進高水平科技自立自強。
高水平科技自立自強需要解決的三個重點問題
整體上看，當前我國創新體系呈現碎片化的格局，企業“孤立”嵌入全球生產體系并處于價值鏈低端，研究型大學、科研院所大多以跟蹤全球學術熱點為導向，基于本土產業發展、企業需求的基礎研究供給嚴重不足，并缺乏健康良好的制度環境使科技創新能夠實質性地支撐產業高質量發展。可以說，“體系化能力”欠缺是制約我國經濟高質量發展、邁向世界科技強國的“軟肋”。具體表現如下：
中短期問題： 產業鏈協同創新能力欠佳，難以形成合力應對“脫鉤”危機
改革開放40多年來，我國很多企業雖然已經嵌入全球生產制造體系，但各自為戰、散小獨弱，長期處于產業價值鏈低端。并且，為了實現快速趕超，往往利用勞動力和資源比較優勢，從加工貿易起步，嚴重依賴國外先進的原材料、元器件、高端裝備等，導致產業、企業均“兩頭在外”。這種情況的弊端已經非常明顯，調研發現：
第一，對于終端產品制造企業來說，由于供應鏈上游企業提供的產品在質量和可靠性方面均與國外高端產品存在差距，使其難以短期內在國內找到“供應替代”，例如中興、華為、海康威視遭遇美國“斷供”后，雖有備貨，但這些備貨支撐企業維持高端生產的時間窗口非常有限。
第二，在一些產業領域中，中國企業間還處于低水平激烈競爭階段。公平競爭的市場環境以及協同創新機制、利益共享機制的缺失，導致基于共性技術創新的產業聯盟建設步履維艱，甚至還出現了企業間相互“卡脖子”的狀況，導致一些企業難以打開國內市場。
中長期問題：戰略科技力量缺失，難以穩固、可持續支撐大國科技博弈
整體上看，當前我國創新體系呈現碎片化的格局，核心體現為戰略科技力量缺失。產業變革背景下，無論是傳統還是未來產業領域，都面臨著重大突破和重組的機遇挑戰。對于我國來說，一方面，傳統產業領域，發展的技術來源、技術路線都面臨較大變化。而我國作為后發追趕國家，在許多領域，由于行業知識積累不足，“彎道超車”并不現實。另一方面，“無人區”領域，我國科學理論和前沿技術短缺問題突出，基礎研究相對薄弱、原始創新能力不足。
以上問題，固然有“后發劣勢”的原因存在，但根本問題在于體制改革所形成的路徑依賴。開端于二十世紀八九十年代的市場化改革，長期以來造成了科研力量分散、過多關注短平快項目、針對關鍵核心技術長期攻關的“國家隊”缺失等問題。為此，有必要學習借鑒美國在面向國家國防安全和人類可持續發展的領域，如生物醫藥、信息通信、能源等，重點布局國家實驗室，搶抓制高點，以維持其領先地位的做法，加強重點領域戰略科技部署，以在全球競爭中獲得先機。
長期問題：“產學研用”通道不暢通，難以支撐產業向全球價值鏈高端邁進
面對波譎云詭的大國科技博弈，為保障國家科技安全，防范科研“脫鉤”風險，支撐產業技術創新的力量只能艱難轉向依賴本土科研力量。但目前產學研深度融合尚存較大障礙：技術創新體系內在協同性不足、相互傳導性較弱、要素間作用轉化不暢等問題突出，產學研合作項目主要集中在接近產業化的創新鏈后端，真正應對“卡脖子”問題、有望對產業發展產生顛覆性影響的產學研合作并不多。
從創新體系的運行來看，由于事業單位管理體制等藩籬的存在，產學研深度融合難以實現。長期以來，隸屬于不同系統的企業、高校和科研院所，往往只在體制允許的范圍內開展合作，采取“點對點”的技術轉讓，委托研究和聯合研發多以“短平快”合作項目為主，以局部性、階段性合作為主，缺乏長期穩定持續深入的合作研究，無法有效解決制約產業發展的共性問題和技術難題。同時，在許多產學研合作項目依靠政府“牽線搭橋”，由企業和科研院所牽頭實施的情況下，企業無法參與選題，導致其作為創新與產業化主體的作用難以充分發揮。也有研究指出，正是企業、高校、科研院所在人事管理、人才評價、考核分配、福利待遇等方面的制度性差異，導致多方難以達成合作目標、價值追求上的一致性，從而增加了有價值的科技成果轉移轉化的難度。
走科技自立自強之路，為高質量發展打造新優勢
堅持創新驅動發展戰略，為經濟高質量發展提供強大科技支撐，是“十四五”和今后一段時期科技創新工作的重要方向。面對當前國內外形勢變化和新時期我國經濟社會發展對高質量科技供給的迫切需要，要堅持走科技自立自強之路，聚焦“使命導向”（“自上而下”）和“需求導向”（“自下而上”）兩類創新領域，為高質量發展打造新優勢。
系統部署，推進使命導向型創新
使命導向型創新需要發揮國家在創新戰略方向轉型中的重要作用，是一場“自上而下”的系統性社會變革。
在戰略形成方面，繼續深入推進科技戰略決策體制改革。充分發揮國家科技咨詢委員會在科技重大決策、戰略方向選擇與資源配置方面的決策咨詢作用，就國家科技創新體系頂層設計、科技創新體制重大改革、科技創新領域前瞻部署與重大投入開展咨詢研究，提供獨立意見。在相關專業機構支撐下，就國家科技創新體系整體效能、科技創新領域重大改革與政策舉措效果進行獨立評估，為國家有關決策部門提供參考依據。
在頂層設計方面，進一步優化科技資源配置和深化科研項目管理體制改革。在中央深改委、中央財經委、中央軍委、國安委等領導下，在現有國家領導小組機制下建立更加經常性的部門間協調機制，凝聚國家重大戰略需求，加強科技資源與政策統籌，切實推動軍民融合發展。借鑒美國國防部高級研究計劃局（DARPA）經驗，建立以專業管理機構為依托，戰略目標為導向，項目經理人為核心，“多階段、組合式”資助為特點的項目資助與管理體制。
在保障措施方面，以強化國家戰略科技力量和深化科研體制改革為抓手，進一步完善國家創新體系建設。第一，推動以國家實驗室為代表的國家戰略科技力量建設，建立起“治理結構、運作模式、評價考核”三位一體的新型制度體系。定位布局上，國家實驗室必須體現國家意志、服務國家戰略；管理模式上，應予以國家實驗室穩定經費保障，建立獨立管理和研發隊伍，并主要采用目標合同制對其成果進行評價；運行機制上，強調開放共享、資源流動。第二，賦予高校和科研單位自主權。用長期穩定方式予以“一攬子”和“包干制”經費支持，賦予高校和科研單位充分的用人和經費自主權，鼓勵全職引進外籍科學家；支持科研人員選擇基礎理論、公認難題和非共識路線作為主攻方向，并在評價考核上嘗試探索“一人一策”；建立科研人員工時管理制度，限制“多頭申請”；改革科研事業單位工資制度，使固定薪酬成為收入主要部分。
面向市場，拉動需求導向型創新
需求導向型創新是將創新作為引領發展的第一動力。以經濟社會發展為目標，以市場需求為導向，以企業為主體，“自下而上”激發創新活力。重要的抓手在于探索重大項目“揭榜掛帥”制度，構建“企業出題、政府立題、廣泛創新主體協同破題”的創新機制。
“企業出題”是核心。企業出題的前提是企業有較好的研究（尤其是前沿基礎研究）能力。一方面，在大型企業中完善首席科學家制度，由掌握最新科學知識、技術發展前沿及趨勢、具有全球化視野的首席科學家從未來技術發展方向、國家戰略需求、產業實際需求的角度提煉出需要解答的科學問題。另一方面，鼓勵企業建設基礎研究機構，吸引選聘一批具有新知識、新技能和跨學科背景的研究人員，為企業創造新產品，提升原創能力。
“政府立題”是關鍵。組織政府部門、龍頭企業、行業專家、國內外學者共同針對集成電路、基礎軟件、先進計算等重點產業進行產業生態發展路徑評估，繪制產業創新生態系統圖。在相關部門“十四五”規劃中，切實引入產業需求，重點評估事關“卡脖子”問題的集成電路、基礎軟件、先進計算等生態型產業發展路徑，清晰診斷“卡脖子”難題，研判關鍵技術發展方向，形成重點產業戰略技術路線，關鍵核心技術、共性技術研發攻關專項指南，并采用“揭榜掛帥”方式予以支持。
“廣泛協同”是路徑。打造創新鏈共同體， 推動產業鏈上下游與產學研用融合貫通。創新項目選題方式、資源投入方式、成果轉化應用方式，實現問題需求、資源投入、政策組合、場景應用在特定戰略方向、平臺、項目上的協同與匯聚。研究制定激勵相容的知識產權保護與許可、稅收優惠與獎勵，以及創新型采購政策體系，重點支持鼓勵供應鏈企業購買、應用、轉化關鍵核心技術。在推動數字技術等創新技術特別是首創和原創技術的商業化方面，充分發揮政府搭建應用場景、開放市場準入、拓展產業空間、出臺創新型采購政策等作用，為企業創造市場需求。
【本文作者為清華大學公共管理學院教授、中國科技政策研究中心副主任；清華大學公共管理學院博士后李瑞對本文亦有貢獻】
責編：羅 婷
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