摘 要:新科技革命正在將人類推向以“智慧治理”為支撐的智慧社會新階段。智慧治理包含“社會服務型”的治理理念，“精準化決策”的治理目標，“整體智能型”的治理架構，以及“價值互聯”的治理主體。在基層治理實踐中，智慧治理面臨制度更新滯后、治理秩序變革、技術倫理缺失及隱私風險等現實困境。對此，需要加快推動智慧治理配套體制機制創新，加強智慧治理科技支撐能力，構建全社會數據開放共享體系、構建以人為中心的“有溫度的智慧治理體系”，從而推動形成“善治”與“善智”互構的社會治理現代化圖景。

關鍵詞:新技術革命 智慧治理 風險挑戰 社會治理現代化

【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

隨著新興科技與治理體系深度融合，以及其實踐應用場景的豐富和理論探索的深入，中國正在邁入智慧治理新時代。近年來，各地基層社會治理實踐正在經歷從網格化管理向數字化治理的轉變，在推進國家治理現代化進程中，提高社會治理智能化水平既契合了新技術革命背景下信息化、智能化快速發展的實際，也是打造共建共治共享社會治理格局的有力抓手。2020年3月，習近平總書記在浙江考察時指出，運用大數據、云計算、區塊鏈、人工智能等前沿技術推動城市管理手段、管理模式、管理理念創新，從數字化到智能化再到智慧化，讓城市更聰明一些、更智慧一些，是推動城市治理體系和治理能力現代化的必由之路，前景廣闊。智慧治理作為推動智慧社會、智慧城市發展的主要實現路徑，是全球治理理念在實踐領域的深化革新，是現代信息技術賦能高質量政府治理的現實呈現。

智慧治理的內涵

“智慧治理”概念源自20世紀后期的智慧社區、智慧城市和智慧增長運動。智慧治理通過技術變革來實現社會治理變革，是一種將技術主導轉向政府主導的多元社會治理的復合性、整體性治理思路，其目的在于建構具有包容性、整合性以及可持續性的智慧城市[1]。智慧治理、社會治理、智慧城市三者密切相關，智慧治理與社會治理的關系在于理論建構，而智慧治理與智慧城市的關系則在于實踐應用。相較傳統治理模式而言，智慧治理將新興技術和社會治理相結合，是政府創新社會治理模式的現代化選擇，將帶來社會治理精準化、治理主體多元化和公共服務科學化等新變革，需要從整體性角度考慮治理、技術和社會的多重邏輯關系。智慧城市中與城市治理有關的因素統稱為智慧治理, 包括城市規劃、政務、監測、決策等方面。結合智慧城市體系化、綜合性的治理需求，在城市傳統管理模式的基礎上，智慧城市將呈現多樣化的智慧治理新模式。

治理理念從“經濟主導型”向“社會服務型”轉變

在新技術革命的推動下，傳統的社會治理和公共服務體系將從過去的經濟效率占據主要地位轉向以人民幸福感、獲得感和安全感為核心。在新技術革命進程中，智慧治理將更加注重“算力技術”與“人文技術”相統一的綜合治理，更加關注技術理性與價值理性的深度融合，滿足多主體、多元化、多層次的個體社會利益表達訴求，規制由技術變革引發的“人文失落”和價值盲區，在重構服務型政府的同時實現社會“善治”。

治理目標從“相機決策”向“精準化決策”轉變

智慧治理應用場景的復雜性決定了智慧治理中存在著高度不確定性和非程序化特征。以往治理目標的確定主要依賴于行政管理者的“相機決策”進而實行因地制宜的實施治理策略；新一代信息技術如云計算、物聯網、區塊鏈等，為智慧治理目標的確定提供了成熟的技術支撐，為智慧治理目標的精準化奠定了堅實基礎，進而使趨向場景關注的智慧治理新范式得以形成。

治理架構從“分散協同型”向“整體智能型”轉變

相對傳統社會治理而言，智慧治理在空間分布、場景環境等方面都將發生深刻變化，傳統的線下實體治理主體在地理位置上呈現出碎片化特征，各主體在政府主導下雖在空間上分散，但還處于協同狀態，只是這種協同效率相對較低。智慧治理將依托新興技術對政府與公眾進行雙向“賦權”和“賦能”，未來的社會治理架構將不再是線性、鏈式以及科層化的“垂直獨立型”組織架構，而是更加注重多元主體實質性參與的線上線下相結合的“整體智能型”治理架構，即構建政府、社會、公眾等多元主體共同參與的平臺生態圈并依靠規則制約多元主體，實現共生演化，從而推動“善智”與“善治”互構。

治理主體從“信息互聯”向“價值互聯”轉變

傳統的社會治理逐步實現了初級的“智慧”，“互聯網+政務”等形式使得政民互動可在線上進行，但是這樣的“智慧”并不能真正實現治理主體間的信息互通、資源共享和協同治理。未來的智慧治理將采用更智慧的技術，在更加智慧的治理架構上實現基礎設施的普及和智能技術的應用創新，激發數據價值，重塑價值和道德體系，使得治理主體間天然互信，推動構建更加智能的“互信社會”。

智慧治理給基層治理現代化帶來的風險挑戰

云計算、大數據、物聯網、人工智能、區塊鏈等新一代信息技術的迭代式發展，把人類帶進了“網絡化”“數字化”“智能化”的智慧治理新時代，人類社會邁進以“智慧城市”“數字政府”“智慧社區”等地方實踐創新為支撐的智慧社會，智慧治理為基層治理現代化帶來巨大機遇的同時也帶來了風險挑戰。

制度困境：配套制度建設滯后于基層治理智慧化程度

當前，正處于智慧治理推進基層治理現代化的初創時期，其政策制度的出臺滯后于技術創新實踐，從而會阻礙基層治理現代化向縱深發展。其制度困境主要表現在：

一是現有制度框架有待突破。智慧治理推進基層治理現代化是人類理性與技術理性、人類決策與機制判斷、計算邏輯與法律邏輯的交互結果，需要突破傳統基層治理模式的制度框架，包括權利義務、規則程序、責任歸屬、救濟方式等。

二是缺失合理的技術資源配置制度。目前，智慧治理的技術資源配置并不能達到區域或個體平衡，導致不同社會地位的治理主體擁有的信息資源不對等，技術普及的速度與智慧治理發展速度的差距較大，數據鴻溝越來越顯著，較為嚴重的不對等甚至會導致“技術難民”群體出現，加劇利益沖突。

三是缺乏基層治理智慧化效能評價制度。目前，并沒有針對智慧治理的“智慧準則”及“智慧標準”，無法科學評定智慧治理推進基層治理現代化的效能，隨著智慧治理的發展，這將出現“智慧倫理”問題。再者，基層政府數據開放制度尚不健全，沒有清晰的數據開放標準與內容，缺乏科學評估基層治理智慧化程度的基礎。

秩序困境：基于數據和算法的決策風險

“算法黑箱”和“數據偏誤”是智慧治理提升基層治理決策能力的兩大制約因素。進入智慧社會，數據和算法成為智慧治理新的社會資源和生產要素，其中，數據相當于基層治理的資本和財富，而算法則相當于基層治理話語權和規制權，即基于數據和算法的建模化基層治理模式[2]。然而，基層治理決策正處于從依賴經驗的網格化治理轉向依賴技術的網格化治理的轉型期，前者治理工具相對落后，后者決策需要大數據遵循設計好的算法得到治理方案從而作出最優決策。一旦輸入的數據值錯誤，或者數據值不夠客觀，則容易出現基層治理決策錯誤，如社會公眾滿意度指標數據的客觀性不易考量，如果數據出現偏差則會誤導決策等。再者，在基層治理中，決策者無需去關注整個技術操作過程就能得到治理決策方案，而這一技術操作過程的“不透明性”，容易包含“不穩定、不公平和不勞而獲的因素”，其算法偏見或者歧視往往可能會被掩蓋。由此，智慧治理愈發依賴數據和算法，基層治理秩序將由“質性”轉為“量化”。

倫理困境：技術依賴導致智慧治理忽視價值理性

由于基層治理中傳統思想與智慧化輸入認同存在明顯沖突，基層治理將智慧化建設普遍理解為技術工具的選擇，加之基層參與主體的技術學習能力存在滯后性，使得雖然智慧治理在提升基層治理效能、加強多元主體協同以及完善基層治理體系等方面具有顯著優勢，但在推進基層治理現代化的同時容易過于依賴信息技術，過于追求基層治理的技術理性而忽視價值理性，從而出現智慧治理中主體性消解的倫理困境。具體而言，智慧治理主要依賴于智能技術建構的相互依賴的社會關系網絡，不同基層治理主體在這一社會關系網絡中通過數據交流與交互進行技術性的溝通，這在一定程度上將大大減少基層治理主體間的社會性交流互通，長遠來看也將威脅到基層治理主體的主體性地位和活力。再者，不同基層治理主體盲目追求技術理性，推崇“技治主義”下的技術手段和大數據治理，使得智慧治理推進基層治理現代化的價值理性在“技治主義”下顯得撲朔迷離[3]。智慧治理越發展，基層治理主體愈發依賴技術，技術逐步吞噬基層治理主體的決策和執行的自主性，容易陷入“靠數據說話”的技術理性占主導的慣性思維，將基層治理的權力由“人”交付給“技術”，這將出現技術與人的主體地位變動的風險[4]。

信息困境：智慧治理的“超載現象”與隱私泄漏

在智慧社會中，信息高度共享的特征使得很多數據暴露在網絡中，隱私保護和信息安全遭到沖擊，逐漸上升為困擾智慧治理的秩序風險。一是基層治理與上位治理數據聯通困難。基層治理的數據開放范圍有待拓展，對一些社會需求度高的領域如教育、醫療等的數據信息資源開放力度較弱，仍然存在上學難、看病難等民生問題。同時基層治理的開放數據更新頻率較低，其開放形式多為靜態的數據表達，應實施實時性、動態性的信息開放。二是數據聯通后基層治理信息共享困難。基層治理法治化薄弱，不少社會公眾因信息公開而導致的隱私泄漏問題懸而未決，一些不法分子侵害社會公眾隱私權的手段也趨向隱秘化，遵循法治原則對這些信息侵權行為明確責任、予以法律制裁存在很大困難。三是技術尚未達到保證基層社會公眾信息絕對安全的水準。基層治理因基礎設施不完善、資金短缺、人才資源支撐力不足等短板，致使智慧治理的技術創新更迭較慢，其技術水準不足以第一時間確保基層社會公眾信息絕對安全，因此在數據聯通后，部分社會公眾因信息安全問題不愿將自己的信息共享于智慧治理的網絡中，進而造成信任危機。

以智慧治理推進基層治理現代化：破解路徑與未來展望

智慧治理是推進社會治理體系和治理能力現代化的重要方式，是新時期應對社會治理環境日益復雜化、社會治理內容日益多樣化、社會治理主體日益多元化的必然選擇。智慧治理只是一種治理方式，其直接目的是推進社會治理體系和治理能力現代化，其最終目標是不斷滿足人民群眾日益增長的對美好生活的向往和需要。為此，應當加快推動基層智慧治理配套體制機制創新、加強基層智慧治理的科技支撐能力、構建安全的基層數據開放共享體系、構建以人為中心的“有溫度的智慧治理體系”。

加快推動基層智慧治理配套體制機制創新

加速推動智慧治理體制機制創新，實現智慧治理與新技術革命深度融合。進入新技術革命時代，技術發展日新月異，非西方社會正在呈現出跨越式、超越式的非常態發展，基于西方社會發展經驗的理論已難以提供社會前進的路標[5]。新時代的智慧治理，亟需全方位擘畫藍圖。一是從頂層設計加強對技術發展的研判，從整體性出發把握智慧治理全局，建立貫通基層治理和國家治理的長效機制。通過建立高效的統籌協調機制，實現智慧治理的高效有序，推動地方政府協調融合，注重突破基層治理難點與瓶頸，積極推動試點引領作用。二是建立健全智慧治理相關法律法規體系，推動“智慧治理”法治化進程。新時代智慧治理法治化應體現智慧理念，更新智慧治理內涵，倡導智慧治理成為社會治理的功能性需求，創造中國特色的智慧治理理念和價值觀。通過配套的法律法規，完善嚴格的智慧治理默認設置，明確治理主體的責任和地位，細化治理主體智慧化流程。三是建立完善智慧治理評價體系。智慧治理在一定意義上是基于新興技術革新的動態性數據治理新模式，其技術要素的介入將使智慧治理不斷更新其內涵。例如，依托數據挖掘和智能處理分析技術的數據治理路徑即“循數治理”也隨之嵌入智慧治理過程，使得智慧治理的理念愈來愈以一種“循數”的技術路徑得以擴散。需進一步厘清主體權責，建立完善的評價制度與標準，確保智慧治理健康發展。

加強基層智慧治理的科技支撐能力

智慧治理是根基于信息技術的治理新模式，新興技術發展是催生和促進智慧治理的核心要素。在我國城市社區治理中，智慧治理主要體現在依托互聯網、大數據、人工智能和物聯網等新興技術，在智能安防、智慧決策、綜治平臺、物業管理、社區公共服務等方面形成了豐富的治理實踐。在智慧治理中，信息技術的普及化是推動基層智慧治理的基本保障。當然，在新興技術進入智慧治理環境的復雜現實時，總是會遇到技術偏差，其新興技術的準確性和真實性問題通常會受到社會因素的影響，因此需要從“軟知識”和“硬技術”雙向發力。一方面，要持續提高科技支撐能力，提升智慧治理的知識供給能力，加強數據搜集分析能力，提供更加科學和準確的決策數據；推動科技治理體系建設，加深智慧治理與科技治理融合，保證數據客觀準確，減少數據使用風險。另一方面，還應重視技術韌性，挖掘“智治”的價值張力，正確處理“人治”與“技治”的關系，實現相互賦能，始終將以人為本作為智慧治理的邏輯起點。

構建安全的基層數據開放共享體系

數據高效流動是智慧治理的關鍵。數據在政府內部、社會內部以及政府與社會之間無障礙流通的關鍵在于打破數據割據狀態，釋放基層數字紅利。在推動基層智慧治理的過程中，應確保基層數據精準鏈接，減少數據“結節”，加速推動數據資源作為預測、監管和干預等治理措施的科學依據。加速建構社會數據開放共享體系，整合共享信息，通過制度約束和社會監督，降低科技風險，盤活并且保證數據資源的準確性與客觀性。面向未來應當搭建基層信息整合與多元交互的智慧治理平臺，從“碎片化”的基層治理轉向“整體性”的基層智慧治理。打破現有的基層治理格局，推動技術價值整合，即時有效地捕捉不同基層治理場域中的相關行為和事件，得到交互信息和數據，并通過技術處理形成更加精確有用的信息。

構建以人為中心的“有溫度的智慧治理體系”

在智慧治理中，創新發展是動力，以人為本是基石，大數據的應用是手段。面向未來，應當構建以人為中心的“有溫度的智慧治理體系”。基層智慧治理應重視建構“人技共生”的理想化生態，重塑技術作為基層智慧治理的規則和價值取向的工具定位。應將“以人為本”理念貫穿于智慧治理的頂層設計中，注重“人技共治”的重要價值內核，推動技術文化與基層文化相融合，提升基層治理的凝聚力，推動價值互聯的社群關系的建立。在智慧社會場景下，智慧治理必然要借助多元主體（政府、社會、市場等）和技術互構的協同關系結構，建設價值耦合的高質量智慧治理[6]。在智慧治理體系中，應當充分調動“社群”成員的積極性，借力新興技術如區塊鏈技術本身所具有的鏈接機制，破除基層社區間的信息傳播邊界，建立共同信仰，推動構建共建共治共享的智慧治理新局面。

【本文作者 張成崗，清華大學社會治理與發展研究院院長、教授；阿柔娜，清華大學社會創新與風險管理研究中心研究員。本文系國家社科基金重大研究專項課題“‘一帶一路’建設面臨的主要風險及應對研究”（項目編號：18VDL015）、鞍山市委政法委員會社會治理委托項目“科技創新支撐社會治理現代化戰略研究”（項目編號：20192102111）階段性成果】

注釋

[1]李云新、韓伊靜：《國外智慧治理研究述評》，《電子政務》，2017年第7期，第57—66頁。

[2]馬長山：《智慧社會的治理難題及其消解》，《求是學刊》，2019年第5期，第91—98頁。

[3]沈費偉：《技術嵌入與制度吸納:提高政府技術治理績效的運作邏輯》，《自然辯證法通訊》，2021年第2期，第80—86頁。

[4]劉偉、翁俊芳：《撕裂與重塑：社會治理共同體中技術治理的雙重效應》，《探索與爭鳴》，2020年第12期，第123—131頁。

[5]張成崗：《人工智能時代: 技術發展、風險挑戰與秩序重構》，《南京社會科學》，2018年第5期，第42—52頁。

[6]王張華、顏佳華：《人工智能驅動政府治理變革：內在機理與實踐樣態》，《學習論壇》，2020年第11期，第54—62頁。

責編：賀勝蘭 / 臧雪文

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