摘 要:城市治理現代化是一個永恒的話題，也是現代文明十分重要的一個領域，在信息技術廣泛運用于城市治理的過程之后，更是如此。如何在新的條件下，加大改革力度，整合資源，提升城市治理能力，依然面臨許多瓶頸問題，亟需加以解決。在當下的數字時代，提升城市的數字治理能力，無疑是城市治理走向現代化中最為關鍵的一個方面。
關鍵詞:城市治理現代化 數字治理 信息技術
【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A
城市治理現代化的多個維度
城市治理現代化是有多個維度的，但集中起來看，至少有四個維度最為重要，這就是人本性、公共性、協同性和可持續性。這“四性”可以說是城市治理現代化的價值導向，也是靈魂所在。
人本性
所謂人本性，就是要堅持以人為本，確立以市民為中心的治理理念。在當前的中國語境下，就是要堅持以人民為中心，這是城市治理的出發點和歸宿點。當然，以人民為中心并不是一個抽象的概念，而是要有具體的內容，以及要從市民的切身感受出發。從城市治理的實踐來看，以市民為中心要努力提高市民的便捷感、安全感、獲得感、公正感和幸福感。如果離開這五種感受，城市治理有再多花樣翻新，都可能是隔靴搔癢、不得要領。比如說，在新冠肺炎疫情防控中，各地都普及了健康碼，這無疑是一個重要舉措，在數字化抗疫中發揮了重要作用，但是如果每個城市都各自為政搞一個“碼”而不互認，就會給普通民眾的跨區域流動帶來極大不便。這樣一種做法顯然不是把民眾的感受放在第一位，更談不上便捷感了。這足以說明，在城市治理的公共政策制定中，堅持以市民為中心說起來容易但做起來并不簡單，城市治理中大量類似的案例都可以證明這一點。
公共性
所謂公共性，實際上是指城市治理的邊界問題。這個邊界集中體現在六個公共方面，即代表公共利益、行使公共權力、管理公共事務、提供公共服務、維護公共秩序、承擔公共責任。比如說城市的某個地方發生火災或者發生中毒事件，馬上會變成公共問題。涉及公共利益的問題都是城市治理必須面對的問題。
協同性
城市治理不應只由政府參與，而是要堅持政府、社會、市場、公眾多元共治。從管理到治理的發展軌跡來看，兩者是有明顯差異的，這種差異實際上反映出人類在管理領域認知上的深刻變化。首先是主體方面的差異。管理形態下的管理主體主要是指政府，而治理形態下的主體則是多元的，除了政府外，社會、市場、公眾都可以參與到治理中來。其次是權力行使向度方面的差異。管理形態下權力行使的軌跡是單向的、自上而下的，而治理形態下權力的行使是雙向互動的。第三是公開性和透明度方面的差異。在管理形態下，公共政策的制定和實施公開性、透明度較低，但在治理形態下，公共政策的制定和實施都需要公開透明，特別是涉及公眾切身利益方面的問題，更是如此。第四是管理方式方面的差異。管理形態下的管理方式和手段是排斥市場機制的，但在治理形態下，除了行政手段、法治手段外，還可以借助市場手段，如購買公共服務等，以此提升公共服務的效率和公眾的滿意度。最后是結果方面的差異。在管理形態下，更加注重管理的過程，而不太重視管理的結果，但在治理形態下，常常是以結果為導向衡量績效的，這就會大大提升治理的有效性。
可持續性
城市治理現代化的可持續性具有豐富的內涵，比如城市的產業發展、生態環境、文化傳承，城市的個性、風格、發展方向等。因此從這個意義上說，城市治理現代化既有共性的一面，也有其獨特的個性一面，只有把共性和個性有機地結合起來，才能體現出城市發展的可持續性，真正反映出一個現代化城市的風貌。那些試圖用一種模式、千篇一律的方法推動城市治理現代化的做法，都很難獲得成功。
如果說上述四個維度是思考城市治理現代化的價值導向，是城市治理現代化的靈魂，那么，一個城市治理的成效，則是衡量其是否現代化的重要標準。比如一個城市能否堅持高質量發展、保障城市高水平運轉，城市公共部門能否不間斷地提供高質量的公共產品、滿足市民對基本公共服務的訴求；再比如，一個城市在治理過程中能否不斷解決城市發展中面臨的難題，以及市民對解決這些難題的評價、滿意度等，都在很大程度上反映著城市治理的能力和水平。現代城市治理，只有緊緊圍繞以上一些關鍵性問題不懈努力，才能真正加快城市治理現代化的歷史進程，不斷滿足城市市民的各種需求。
數字時代城市治理面臨諸多挑戰
前面我們從一般意義上分析了城市治理現代化的價值導向和目標，如果具體到中國的城市治理的現實來看，還需要從中國城鎮化發展的歷史進程以及與信息技術在城市治理中普遍應用所產生的影響等方面進行深入分析，這樣才能使我們看得更加清楚。
中國城市治理面臨的現實挑戰與快速城鎮化密不可分
快速城鎮化是一把雙刃劍，一方面中國用了40多年的時間走完了發達國家100多年的城鎮化道路，另一方面快速城鎮化也帶來了很多問題。1978年末中國常住人口城鎮化率只有17.9%，2019年末常住人口城鎮化率突破60%，城鎮人口增至8.5億，也就是說，在42年的改革開放進程中，城鎮化率平均每年以一個百分點的速度在增長。然而不能忽視的是，目前居住生活在城市中的人口，大約有2.9億農民工，他們還沒有成為真正的市民。與此同時，中國的城鎮化似乎也沒能走向一條城鄉一體化的道路，出現了明顯的大城市化趨勢，由此中國的社會結構由傳統的“二元社會”演變成“三元社會”，因為在農村和城市的二元社會結構之間，又出現了一個數以億計的、既不屬于農村也不屬于城市的農民工群體。因此，如何在城鎮化過程中，加快人的城市化步伐、而不是簡單地擴大城市空間，成為一個十分緊迫的問題。
中國城鎮化也伴隨著快速的信息化
我國改革開放起步之時，也是現代信息技術快速發展的重要階段。特別是現代芯片技術和運算技術的突破，以及互聯網的出現，極大地加速了全球范圍的信息化浪潮。中國作為后發國家，在改革開放的大潮下，城鎮化、信息化齊頭并進。一方面，中國的城鎮化出現了與傳統西方國家的城鎮化不同的發展情形，信息化為城鎮化進程提供了新手段和技術支撐；另一方面，信息化也對城市治理產生重要影響。一個顯著的例子是，截至2020年6月，中國網民規模已經達到9.40億，其中城鎮網民6.54億，農村網民2.85億；手機網絡支付用戶規模達到8.02億；網絡購物用戶規模7.49億；在線政務服務用戶規模也已達到7.73億。但是，在肯定我國互聯網應用快速發展的同時，也要清醒地看到，在全國2.5億60歲以上的老人中，有大約1.95億人要么沒有智能手機，要么不會使用，成為有可能出不了門、購不了物的特殊人群。與農村不同，如果在城市集聚大量這樣的老年群體，對他們的生活所造成的影響是非常大的。
快速城鎮化與快速信息化雙重影響下中國城市治理面臨的主要問題
當前，民生問題凸顯、未富先老、交通擁擠、環境透支、安全隱患增加、社會管理薄弱等問題在許多城市都不同程度地存在。再加上城市治理體制機制還不能適應城市快速發展的需要，其在運行過程中經常顯得捉襟見肘、力不從心。以民生問題為例，一方面隨著經濟發展和社會進步，城市居民對醫療、教育、養老、社保、就業、保障性住房等民生問題的要求越來越高，訴求越來越強烈，另一方面政府提供公共服務的能力卻受到多方面因素的制約，很難滿足公眾的一些訴求。像北上廣深四個一線城市集聚了數以千萬計的外來人口，其中許多人雖然長期生活居住在城市，但是并不能在本地落戶，再加上一些好的醫療、教育資源分布不均衡，相對都集中在大城市，所有這些都會對城市治理形成很大壓力。
提高數字治理能力對城市治理現代化將產生重要影響
應該看到，經過多年的智慧城市建設，我國各類城市的信息化水平都有了顯著提高，也積累了海量的數據資源，如何整合這些數據資源，并對其進行有效治理，更好地為城市治理服務，成為一個十分重要的問題。從城市治理本身的發展看，盡管涉及到眾多領域，需要各方面多管齊下、不懈努力，但在當下的數字時代，如何提升城市的數字治理能力，無疑是城市治理走向現代化中最為關鍵的一個方面。
從我國城市數字治理的實際狀況看，提升數字治理能力，加快城市現代化步伐，至少有以下四個問題值得高度重視。
要對政務數據、企業數據和社會數據進行有效整合，實現數據資源的價值最大化
在今年的新冠肺炎疫情防控中，中國數字化抗疫成效明顯。在某種意義上說，新冠肺炎疫情也是對中國城市數字化治理能力的一場大考。總體看，中國在數字化抗疫方面是走在世界前列的，這與我們過去構筑起來的強大數據基礎息息相關。比如運營商的手機實名制、交通部門的購票實名制、政府部門的人口數據庫以及互聯網企業通過為社會提供服務所積累的海量數據資源（如阿里巴巴、京東的網購數據，騰訊的微信數據，百度的搜索數據，滴滴網約車的數據以及外賣等網絡服務商所積累的客戶數據等），在新冠肺炎疫情的防控中，都起到了重要作用。這些數據通過一定的整合后在精準防疫、追蹤、隔離等各個環節發揮了重要作用，在最短的時間內防止了疫情的蔓延。同時，網購、線上教育、線上醫療、線上辦公、政府的在線服務等，也為大幅減少人群流動、密切接觸，進而防止交叉感染、阻斷疫情起到了重要作用。
通過對數字化疫情防控的分析，我們可以看到，未來在城市治理中，需要進一步整合數據資源，對于公共部門掌握的政務大數據、企業所擁有的企業數據、網絡運營商以及互聯網巨頭掌握的社會數據，都需要進行有效的整合。在此基礎上，一是要通過制度化的手段加大數據開放的力度，特別是政務大數據在不涉及國家公共安全等問題的前提下，更需要及時向社會開放，讓相關組織進一步開發利用，造福于社會；二是建立數據共享機制，最大限度地抑制數據的部門所有、單位所有，使可以共享的數據資源在更大范圍內共享。
當然，在追求數據資源價值最大化的過程中，目前遇到的最大問題，是如何處理好數據資源開發利用與個人隱私保護之間的關系。這個問題在我國之所以比較突出，原因在于我們至今還沒有一部比較完整的保護個人隱私的法律。再加上中國的互聯網消費發展迅猛，個人數據保護意識也相對淡漠，使這一問題顯得異常突出和緊迫。而個人隱私缺乏法治保障，也為網絡犯罪、電信詐騙等違法行為提供了空間。從城市治理的實踐看，目前也出現了政府部門各自為政，過多、重復進行數據采集，以及人臉識別等人工智能技術被過度使用等現象，因此加快個人隱私保護相關法律的制定和實施，成為解決這一問題的關鍵所在。
通過改革破除影響數據資源共享的體制機制障礙
提升城市的數字治理能力，除了要加強信息化基礎設施建設、整合數據資源外，還有一個十分重要的問題是通過改革破除不合理的體制機制障礙，為數據資源的共享和利用提供制度保障。而這方面在全國出現了許多探索和創新，其中浙江省麗水市機關內部“最多跑一次”改革，就是在政府對企業和社會公眾在政府辦事“最多跑一次”改革基礎上的進一步深化。
首先，這項改革可以說是一項刀刃向內的深刻變革。中國在從計劃經濟向市場經濟的轉型過程中，最大的問題是出現了權力和利益的交織，由此導致了審批結構的問題。政府的門檻太高、管理的事項太多、審批面太寬、審批自由裁量權過大、審批中暗箱操作等問題突出。這些問題造成什么結果？一是給權力尋租提供了極大空間。二是給企業、民眾在政府和公共部門辦事設置了諸多門檻，帶來了很多不便。三是在政府內部各部門間存在大量的推諉扯皮，使協調變得異常困難，行政效率低下。四是阻礙了市場營商環境的改善，極大影響了政府的形象。而政府內部“最多跑一次”改革可以說是抓住了“放管服”改革中的主要矛盾，這個主要矛盾顯然不在于社會，也不在于市場，而主要在政府。所以可以說，機關內部“最多跑一次”改革，主要是在內部動刀子、解決簡政放權最主要的矛盾方面。正因為如此，應通過改革，為實施“互聯網+政務服務”和大數據戰略掃清政府內部的體制機制障礙。
其次，這項變革已經引發了政府內部的業務重組、流程再造、部門協同等多方面變化，為黨政群內部的政務數據整合、共享、利用提供了一種新的運行機制和模式，從而改變了傳統政府管理的運作格局，也為建設人民滿意的廉潔、高效、有為的服務型政府探索出新的路徑。
通過提升數字治理能力，加快城市治理的數字化轉型
經歷了二十多年的信息化建設和發展，我國城市治理的數字化水平已經有了很大的提升，這是一個基本的事實。目前我國的政府、特別是城市政府數字化轉型的成就可以用四句話概括，即由碎片化轉向了整體性、由封閉轉向了開放、由傳統政府部門協調轉向整體協同、由手工作業轉向智能智慧。盡管政府數字化轉型取得了顯著成效，但仍然存在互聯互通難、數據共享難、業務協同難。這“三難”直接影響了另外的“三跨”，即跨部門、跨層級、跨區域的政務服務。從這一點來講，解決好由“三難”到“三通”，即網絡通、數據通、業務通依然是加快政府數字化轉型的重中之重。而麗水市機關內部“最多跑一次”改革，在一定意義上也為加快政府數字化轉型提供了借鑒。
首先，通過“五化改革”為提高政府運行的整體協同能力提供了一個重要抓手，即清單化定責、場景化改造、標準化規范、數字化協同、專業化推進，解決了長期困擾政府運行中的內部推諉扯皮、協同難的“痛點”“難點”，打通了“堵點”。其次，運用信息技術優化政府職能配置，重構政府內部的業務模型，實現黨政群聯動。具體體現在：重構重塑部門關系，重塑業務環節，集成共享數據，黨群政府聯動。三是為全國一體化政務服務平臺的完善提供了新路徑。比如國家政務服務平臺于2019年5月上線以來，成效明顯。該平臺已經與全國31個省（區、市）及新疆生產建設兵團、40余個國務院部門平臺互聯互通，全國31個省級政府構建了覆蓋省、市、縣三級以上政務服務平臺，一直延伸到鄉鎮、社區，五級聯網。其主要支撐是：統一身份認證，統一電子印章，統一電子證照，統一服務事項，統一數據交換平臺。這“五個統一”是支撐一體化政務服務平臺的五個支柱。可以說，全國一體化政務服務平臺未來能夠普遍實現跨部門、跨層級、跨區域的服務將是我國政府數字化轉型的重要標志，也是城市數字治理水平提升的重要象征。
構建立體化的城市數字治理評價體系
目前，我國除了對智慧城市有一些評價指標之外，就城市的數字治理能力方面還沒有建立起比較有效的評價指標體系。而在筆者看來，這方面的評價還是非常重要的，因為科學的評價指標體系是指揮棒，如果運用得好，就可以對全國的城市數字治理起到很好的引領作用。
就智慧城市的評價指標來看，目前許多機構也相繼出臺了一些評價指標。比如中國經濟信息社聯合中國信息協會、中國城市規劃設計研究院等聯合發布了城市數字治理評價指標體系，并對全國GDP排名前一百位的城市進行了排名。其一級指標主要包括數字基礎設施、數字行政服務、數字公共服務、數字生活服務等四大方面，下面還有二級和三級指標。國內某知名的政府信息化咨詢企業也制定了有關智慧城市發展水平的評價指標，主要包括五個一級指標（智慧基礎、智慧治理、智慧民生、數字經濟、創新環境），重點突出了四種能力（基礎支撐能力、數據應用能力、融合發展能力、服務供給能力），強調可能性、導向性、實效性。國家發改委中國城市和小城鎮改革發展中心，在現代化城市治理體系研究課題中，也提出了自己的評價指標，一級指標主要包括發展質效、精細治理、人本服務、多元協同。顯然，這個指標體系既包括服務，包括結果，也包括城市的發展，涉及面比較寬，角度和前兩個評價指標相比也有較大的差異。盡管這個評價指標還不是主要針對城市的數字治理本身所設定的，但以城市治理現代化這個角度來進行評價，更具全局性和戰略性。而城市的精細治理，實際上就是對各種數據的具體運用，如果離開城市數據的有效治理是不可能達到城市本身的精細治理的。從這個意義上說，為了提升我國城市數字治理的能力和水平，應該在綜合已有的評價指標體系的基礎上，逐步建立起一套社會普遍公認的、有內涵的城市數字治理評價指標體系，這對未來我國的城市治理現代化必將產生重要的引領作用。
【本文作者為國家信息化專家咨詢委員會委員，中共中央黨校（國家行政學院）教授，深圳創新發展研究院資深研究員】
責編：司文君 / 蔡圣楠
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