關鍵詞:疫情防治 公共治理體系與能力 疫情監測
【中圖分類號】R184 【文獻標識碼】A
疫情猛如虎，新型冠狀病毒傳染來勢兇猛、蔓延廣泛，確診病例、疑似病例和死亡病例擴散攀升，像惡魔一樣撕扯著國人的心。面對疫情蔓延擴散的事實，任何遲疑、慌亂和恐懼，任何空喊口號、形式主義和官僚主義都無濟于事。此時此刻，唯有說實話、講實情、干實事，才能消滅病魔、轉危為安。冷靜下來理性分析，從病毒的感染、傳播和擴散，有一個疫情演變的過程和邏輯，其中的每一個環節和細節都在考驗著公共治理體系和治理能力，而治理體系和能力的任一環節的疏忽和漏洞，都可能導致疫情的擴散蔓延和難以控制。這是對我國公共治理體系的極限考驗，也是對公共治理能力的綜合大考。那么，如何從公共治理體系的每一個環節和鏈條上，來檢視和分析此次疫情演變及其對公共治理的啟示呢？
市場監管與疫情上報
病毒只有寄生在活體上才能生存，根據公開的報道信息，此次疫情病原體的根源直指武漢華南海鮮市場，這一市場的“大眾畜牧野味”目錄包括：活竹鼠、松鼠肉、狐貍肉、果子貍、活野狼、駱駝肉、活鱷魚等四十多種野味。這些野味中，哪些是保護動物？哪些是可銷售動物？哪些動物帶有什么病毒？哪些動物帶有未知病毒？這都需要市場監督部門和食品檢疫部門日常的監管和檢疫。正是這第一塊監管和檢疫基石的松懈和坍塌，放出了病毒學家都未曾見識的“新型冠狀病毒”，這是此次疫情演變的第一個環節缺陷。日常制度化的市場監管中存在制度漏洞和制度缺失，而一旦發生嚴重疫情，則運動式“一刀切”地關閉所有相關市場，此類治理邏輯似曾相識，在17年前的“非典”疫情中就曾出現。“非典”過后，法治化、制度化的日常監管體系仍未到位，此次新冠肺炎疫情再次給了我們深刻教訓。
病毒一旦侵入人體，就有“人傳人”擴散蔓延的風險。“非典”之后，我國建立了從中央到省級、市級、縣級，直到鄉鎮街道醫院的五級垂直疫情報告體系。按照《傳染病防治法》和《傳染病信息報告管理規范》的規定，不明原因肺炎應在首診醫生發現后，及時通過傳染病疫情監測系統進行上報。此次疫情發現首例不明原因肺炎是在2019年12月初，按規定應該每天及時報告新增病例，縣級以上的疫情監測系統是應該知悉武漢疫情的蔓延擴散情況的。如果疫情監測系統及時與各級政府保持密切聯系和溝通，并能及時根據疫情變化作出相應的防治舉措，疫情擴散是可能在第一時間和有限范圍內得以遏制的。但遺憾的是，疫情防治的這一環節我們再次失守。
疫情監測與防治應對
從此次武漢疫情演變的過程來考察，疫情監測和疫情防治的互動提升過程出現了漏洞，也就是說疫情防治的舉措并沒有隨著疫情擴散而相應地提升。其中的具體細節還有待其后材料的公開，但大致的演變過程還是比較清晰的，其中有關鍵的三個時間環節：
第一，疫情的監測和上報。從2019年12月初發現首例感染者，到12月30日第一批國家專家組趕赴武漢，疫情的監測和上報系統應該是順暢和按規定進行的。從首例、40多例到2020年1月20日的幾百例，是監測系統不準確，是事實上病例發生的多而系統監測到的少了？還是監測到了事實情況而為了穩定社會秩序而有意少報？這其中，是否存在瞞報、少報和大事化小的情況，是社會和公眾質疑的對象。
第二，疫情的分析和判斷。疫情發生后，對病毒的提取和分析，武漢當地和國家有最好的科研分析團隊。武漢有中國科學院武漢病毒研究所的專業團隊，有武漢八名一線醫生的臨床經驗和判斷，有國家2019年12月底進入的第一批專家組。專家團隊對病毒的病理分析和傳播機理應該有一定科學依據的專業判斷。這其中更為關鍵的是，中國疾病預防和控制中心的專家團隊，還收集了直到2020年1月22日為止的425名病例的信息，其中有很大比例的“人傳人”病例，并以專業學術論文的形式在國外發表。但值得大眾質疑的是，直到1月20日第二批國家專家組的鐘南山院士，公開斷言“肯定人傳人”之前，武漢防疫部門和武漢市政府在對此的政府公告中，一再宣傳疫情“可防可控”“不排除有限人傳人”“但持續人傳人風險較低”。在近50天（2019年12月初至2020年1月20日）的病毒傳播期間內，出現很多可疑的環節和問題：是專家團隊對疫情的判斷不準？還是專家團隊知悉了“人傳人”的可能而沒有上報？武漢市政府方面是否完全知悉“人傳人的風險”？是不知道“人傳人的風險”而無意提升防治舉措？還是完全知悉“人傳人風險”而有意不宣布提升防治舉措？
第三，防治舉措提升的“宣布權”問題。2020年1月20日鐘南山院士公開表示“肯定人傳人”后，在中央領導的批示監督下，武漢疫情防治形勢驟然升級，1月23日宣布武漢“封城”，全國也由此進入了防疫抗疫的全民動員時期，但已經錯過了寶貴的有效防疫期。
在此有關治理體系和治理能力的問題是，武漢市宣布提升防治舉措及其“封城”，是需要得到國家衛生健康委員會批準的，并不是能夠自主決定的地方政府行為。在這一疫情不斷蔓延升級的過程中，武漢市的防治舉措并沒有相應地得以提升和加強，究竟是什么因素拖延或阻礙了武漢市政府的快速反應？是武漢市的“維穩壓力”和“經濟發展顧慮”，還是某些政府部門的懶政或不敢擔當作為？是武漢市政府沒有相應的獨立自主決定權，還是層層上報審批的體制延緩了快速決策的進程？
全民動員與全國防治
2020年1月23日以后，防疫抗疫工作進入了全民動員和全國防治的高度關注時期。但最佳防疫期已經失去，500多萬人已經從武漢流散全國，加之春節期間全國人民的各地大流動，防疫抗疫工作已經到了最艱難最復雜的困難時期。此時，全民動員和全國防治的“舉國體制”再次發揮威力，全國各地城市鄉村進入“各自為戰”“分點剿滅”的“戰疫情”階段。全國各地城市鄉村的“防疫殲滅戰”，都在考驗著各地城市鄉村公共治理體系和治理能力。反映出來的制度性問題有以下幾個方面：
第一，全國各地“各自為戰”，缺乏全國性的統一協調。由于農民工的大量返鄉，疫情已經蔓延到全國各地城鄉。全國各地城市和鄉村，不論大小，都進入了“分點剿滅”的各自為戰狀態。城市間高鐵減少或停運、高速公路出口關閉、進入城市測溫檢查、各個城市社區嚴防死守，而各地鄉村則自行挖坑斷路、封堵檢查。這一階段，全國各地的疫情蔓延和帶病人群不同，對醫療物資和醫療隊伍的需要也相應不同，但由于缺乏全國統一的調配和協調，醫療物資和醫療隊伍的部署和調配失去平衡。加上各地的封路和封城，更使全國性的蔬菜和醫療物資的運輸出現障礙和問題。
第二，城鄉之間防疫和醫療能力的差距。城鄉之間的公共衛生和醫療水平的差距由來已久，在重大公共衛生事件發生后更加凸顯。城市里的確診病例、疑似病例基本可以得到及時的救治和檢查，但鄉村的相關病例就只能運往縣城醫院和城市醫院。由于很多疑似病例和相關人群散布在全國300多萬個自然村落，農民防疫的本能性舉措也只是“斷路封村”，其實并沒有更多的有效防疫措施。而廣大中西部縣級醫院，對于大量的傳染性疫情，也沒有多少快速有效的檢疫和防治設施和器材，其病毒核酸檢驗的能力更是缺乏。未來，在各個縣域建立基本的公共衛生防治機構和設施，將成為公共治理能力下沉的重心。
第三，防疫抗疫對基層治理體系和能力提出了綜合性的全面挑戰。特別是基層縣域治理和鄉鎮治理，其習慣性地運用“開會布置——簽訂項目責任書——檢查監督——年終考核”的工作程式。但重大疫情的沖擊，需要快速反應和自主的處置能力，此時以往慣用的形式主義、官僚主義工作方式，根本無助于疫情的防控和應對。在一些地方和基層，還在用傳統的多頭管理、填表報表的方式，縣級的衛健局、應急辦、農村農業局、民政局、文衛局、宣傳部、組織部還在分頭向基層鄉鎮布置防疫抗疫的材料報表。基層鄉鎮政府忙于應付各級的疫情上報材料和填表工作，沒有能力也沒有精力自主開展有效的防疫工作。突發的疫情沖擊，凸顯了基層治理現代化的艱難進程。
黨政統合與多方協同
在“舉國體制”的制度慣性和“壓力型政府”的路徑依賴下，基層的公共治理多年來一貫采用黨政主導、黨政主辦甚至黨政包辦的方式，這在一些運動型治理和運動型項目中表現特別突出。在此次防疫抗疫的阻擊戰中，黨政統合領導一切的制度威力再次發揮作用。從中央到鄉村，防疫抗疫工作成為各級黨政部門的頭等大事，黨政各級部門和干部沖鋒陷陣在抗疫一線。但由此也暴露了公共治理和基層治理中一直隱藏著的制度性缺陷。比如基層政府包辦一切，基層干部不堪重負，“連軸轉”的工作壓力挑戰著基層干部的身心極限。比如基層干部習慣性懶政、怠政和不敢擔當的作風，在防疫抗疫的壓力下暴露無遺，難以勝任非常時期的快速應對和處置要求。再如地方紅十字會和慈善系統的官僚作風，難以適應防疫物資大量捐贈和準確分配的急迫需求，造成紅十字系統捐贈物資大量積壓而迫切需要物資的醫療系統卻無物資可用。還有，各級政府獨包獨攬，忽視和無視企業事業單位、社會組織和公民組織的多方參與和協調防疫，如各地醫院亟需的醫療物資捐贈，可以通過順豐、京東和阿里巴巴等企業，實現物資捐贈者與接收醫院的快速直接對接。又如各地防疫抗疫中，很少能夠見到各種社會組織和公民志愿者的身影，強大廣泛的社會組織“第三方力量”無從發揮作用。
此次疫情中，公共輿論和新聞媒體的輿論監督和信息溝通作用，也沒有得到有效的發揮和利用。如果在疫情傳染蔓延的50多天里，新聞監督一直有效參與和跟蹤監督，也許會引起更多政府和民眾的高度重視，也許就不會發展至后來的不可收拾的擴散局面。如果疫情剛一開始，不是輕率打壓和整治八名一線醫生的所謂“造謠”，允許和開放多元的社會輿論和公民監督（在手機普及的自媒體時代，基層一線的醫生和民眾會比政府更早地發現和體會到疫情的存在），民眾重視疫情和政府防治升級也許會更早地到來。鼓勵和開拓公民及其組織批評政府和監督政府的渠道和空間，是多元流動社會預防公共安全事件成本最低的制度路徑。最后，疫情發生和擴散后，如果利用電視、手機等大眾傳播手段，第一時間傳播和溝通醫院急需物資和捐贈物資的雙方信息，促使物資捐贈者與接受者直接對接，減少捐贈物資的中轉環節，則會更加有利于防疫抗疫工作的展開。
未來戰勝疫情和保證公共衛生安全，迫切需要在黨政統合的領導下，企業、事業單位，社會組織和公民組織，公共媒體和自媒體以及廣大公民，各自發揮其優勢和功能潛能，形成多方參與、協調治理的治理合力和治理格局。
此次防疫抗疫工作帶來的巨大沖擊，既對公共治理體系和治理能力構成極大的挑戰，也是對國家治理能力的綜合大考，其中既彰顯了“舉國體制”和“壓力型政府”的制度優勢，也揭示了基層治理現代化中的漏洞和缺陷。要在此次防疫抗疫工作中及其后的制度改革中，堅定地推進公共治理和基層治理的現代化進程，加強和健全法治化、制度化建設，賦予地方和基層政府更多的自主性和主動權。同時，開放和深化企業、事業單位、社會組織和公民組織、公共媒體和自媒體參與公共治理的渠道和機制，最終形成黨政統合、多方參與、協同治理的公共治理格局，奠定國家治理體系和治理能力現代化的堅實基礎。
本文作者為中國社會科學院政治學研究所首席研究員
責編：周素麗 / 王茂磊